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“棚改新政”中行政征收合法性及实施路径分析

作者:jianwei   
发布时间:2018-4-2 18:04:44

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引言


2017年8月1日,深圳市住房和建设局(下称“市住建局”)曾发布《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施》(征求意见稿)(下称“《若干措施》”),并向市政府各职能部门、市人才安居集团征求意见。《若干措施》中提出的“关于符合纳入棚户区改造使用范围的老旧住宅区不再采用城市更新的方式进行改造”以及“对少数业主拒不签约的视情况启动征收程序”引起社会各界关注与热议。

时隔数月之后的2018年3月26日,市住建局牵头起草了《关于加强棚户区改造工作的实施意见》(征求意见稿)(下称“《实施意见》”)并向社会各界征求意见。《实施意见》删除了《若干措施》中“关于符合纳入棚户区改造使用范围的老旧住宅区不再采用城市更新的方式进行改造”相关表述,统一了棚户区改造搬迁补偿安置的标准,明确了棚户区改造实施主体确定方式、实施主体职责,专项规划编制方式以及专项规划的效力等。前述问题的明确,相应释疑部分笔者曾经的困惑,但就签约期内“视条件启动征收”这一问题,《实施意见》仍然尚未阐释清晰。

笔者凭借自身在棚户区改造及城市更新领域专业实务经验,结合《实施意见》的内容,在此对棚户区改造过程中的行政征收问题问题进行分析,以资众读者参考;不足之处,敬请斧正。


棚户区改造引入行政征收的合法性

众所周知,城市更新项目推进最大障碍是容易陷入搬迁谈判僵局,项目难以形成单一主体(即不能100%签署搬迁补偿安置协议);为加快推进城市更新项目的转化与实施,早年便有业内人士提出将行政征收作为强制手段引入城市更新之中,提出由公权力介入城市更新、降低权利主体过高利益诉求;亦有一些观点提出香港的强制售卖制度可予之借鉴,即在项目搬迁补偿安置协议签约率达到一定比例时,即可申请强制征收或售卖其余未签约的物业。根据相关媒体的报道,《深圳市城市更新条例》(草案)曾在2015年8月开始内部征求意见,该草案中最引人关注的一条便是“签约率95%以上可申请强制征收和售卖”。但在城市更新中,开发企业与权利主体签署搬迁补偿安置协议系民事主体平等协商的结果,是否能在“私权利对抗私权利”的利益博弈中赋予政府强制介入的行政征收权力,引起了业内人士广泛讨论。正是由于城市更新属于平等民事主体之间的市场行为,政府应当处于监管、引导的地位,如赋予在城市更新推进过程中使用行政征收等强制手段,必然会产生公权力过度干预民事活动之嫌;同时,还面临着要突破《物权法》《合同法》等上位法的困境。此外,在城市更新项目推进过程中,如何认定项目因“公共利益”需要而启动行政征收程序亦存在较大的证明困境。

反观现有的棚户区改造模式,在改造过程中引入行政征收存在“公共利益”基础,且符合现有的行政征收相关规定。根据《物权法》第四十二条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”;根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第590号)第二条规定:“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”在该条例第二条的基础上,第八条又明确列举了属于公共利益范畴的六项内容,具体包括:(1)国防和外交的需要;(2)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(3) 由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(4)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(5)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(6)法律、行政法规规定的,其他公共利益的需要。与此同时,《深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)》(深圳市人民政府令第292号)第八条第一款也规定:为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,按照本办法规定纳入全市年度房屋征收计划后,由辖区政府实施房屋征收:(1)国防和外交的需要;(2)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(3)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(4)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(5)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建和城市更新的需要;(6)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

《实施意见》将棚户区改造政策适用范围主要规定为使用年限超过20年且符合下列条件之一的老旧住宅区:(1)存在住房质量、消防等安全隐患;(2)使用功能不齐全;(3)配套设施不完善;或者为使用年限不满20年,但鉴定危房等级为D级且经区政府批准纳入的住宅区。同时,《实施意见》明确棚户区改造应以公共利益为目的,由各区政府主导,以人才住房专营机构为主(其他市场主体可参与),强调建成物业中的住宅部分除用于回迁安置以外,其余部分应全部用作人才住房和保障性住房。

由此可见,《实施意见》中载明的棚户区改造,符合前述《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)》中列举的因危房改造、对基础设施落后地段进行旧城区改建以及为实施保障性安居工程建设需要等可以进行行政征收的情形;在棚户区改造过程中,视需求引进行政征收作为强制保障手段,符合公共利益的需要。

但是,在棚户区改造过程中,如何正当、合理地使用行政征收作为项目辅助、保障手段,还需制定颁布相关配套规定进一步予以明确,规范行政征收手段的适用,避免“少数人”权利受损情形的发生


棚改中的行政征收的具体操作流程

《实施意见》第(十一)条规定:“……纳入区棚户区改造年度计划的项目应当纳入近期建设规划年度实施计划、年度城市建设与土地利用实施计划,同时由区房屋征收部门申请纳入下一年度房屋征收计划,并开展项目立项、选址等工作。”《实施意见》第(十七)条规定:“签约期内达不成补偿协议,或房屋所有人不明确的,区政府可以根据公共利益的需要依法实施房屋征收。如涉及违法行为的,区政府依法启动行政处罚程序。”《实施意见》虽对棚户区改造过程中启动行政征收作出了原则性性规定,但并未就同步纳入征收计划后流程以及如何启动行政征收程序进行明确。

对此,笔者认为,对于已纳入下一年度房屋征收计划的棚户区改造项目,如确需进行行政征收的,仍需按照《深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)》规定的程序开展行政征收工作;换言之,棚户区改造项目中的行政征收工作,必须在项目已纳入全市房屋征收年度计划后方可开展。对于尚未纳入全市房屋征收年度计划的项目,不得实施房屋征收。对此,《深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)》(深圳市人民政府令第292号)对征收工作已作有明文规定,即区政府依法确定的房屋征收部门负责组织实施本辖区内的房屋征收与补偿工作,未列入全市年度房屋征收计划的,不得实施房屋征收。深圳市房屋征收与补偿流程如下:

棚改中行政征收实际中操作需注意的问题


《实施意见》并未就棚户区改造过程中行政征收程序、行政征收的触发条件、行政征收的启动流程以及行政征收启动后土地流转等问题进行明确规定。故此,对于在棚户区改造过程中引入行政征收强制手段,在操作层面尚存如下问题亟待进一步厘清。

(一)行政征收程序相关问题

1.同步纳入年度征收计划后,是否同步开展征收实质工作

棚户区改造项目立项后需开展确认实施主体、编制专项规划、制定搬迁补偿安置方案等流程;根据本文第二部分行政征收程序,纳入年度征收计划后需经历划定征收范围、下达征收决定、制定征收方案、完成征收评估、下达补偿决定、签订征收补偿协议、强制执行等实质工作。《实施意见》第(十一)条规定,“……纳入区棚户区改造年度计划的项目应当纳入近期建设规划年度实施计划、年度城市建设与土地利用实施计划,同时由区房屋征收部门申请纳入下一年度房屋征收计划……”。

前述规定明确项目纳入棚户区改造项目的同时,需同步申请纳入下一年度房屋征收计划。但《实施意见》未明确规定纳入征收计划后,是否需根据现有征收程序开展行政征收实质工作。如未提前开展征收实质工作,而是根据棚户区改造签约情况决定再启动行政征收的,则需根据征收流程从头到尾走完所有程序,不排除因相关程序耗时较长,进而影响项目的推进。如同时开展征收实质工作,在项目纳入棚户区改造之初,如何划定征收范围则存在障碍。

2. 启动行政征收后,是否能回转为棚户区改造模式

《实施意见》已明确棚户区改造项目搬迁补偿安置标准;关于征收补偿标准,在《深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)》(深圳市人民政府令第292号)亦对各类型房屋补偿标准、各类补偿费用(如搬迁费、临时安置费、装修装饰补偿等)制定相应标准。棚户区改造项目签约期内,如对部分拒不签约业主启动征收机制,在征收标准劣于棚户区改造补偿标准的前提下,如原部分未签约业主拟以原棚户区改造补偿标准同意签约的,是否应在法规、政策、操作细则中预留行政征收回转民事协商的空间。

对此,笔者认为,为缓和未在限期内签约业主进入征收模式引发的矛盾,本着项目如期推进、早日改善民生的出发点,应设置业主回转使用棚户区改造模式的相关条款,将民事协商伴随项目推进始终。

(二)棚户区改造与行政征收的衔接问题

1.棚户区改造三方协议中政府签约主体

《实施意见》第(十六)条规定,“在根据补偿方案确定的项目签约期限内,由区政府确定的部门、项目实施主体与权利主体三方签订搬迁安置补偿协议……”;在此,《实施意见》未确定“三方协议”中的区政府确定的部门是棚户区改造区主管部门还是房屋征收部门,或其他相关部门。

笔者认为,在实际操作过程,需明确该“三方协议”中“区政府确定的部门”具体职责才能确认具体参与签约的政府部门。

第一,如棚户区改造项目补偿协议中引入政府部门是为了监督或见证补偿协议签约及履行情况的,则棚户区改造区主管部门或者辖区街道办事处均应符合要求,此处引入政府部门参与补偿协议签约,与现有城中村改造项目中私房业主的搬迁补偿安置协议中引入村股份公司作为合同一方具有相似的监督、见证效果。

第二,如棚户区改造项目补偿协议中引入政府部门是为了项目启动行政征收后的衔接问题,根据现有行政征收相关规定,应由区房屋征收部门负责。在三方协议中需设置一旦启动行政征收程序后,搬迁补偿权利义务概括转移等衔接条款(如区房屋征收主管部门将搬迁补偿权益统一转让给棚户区改造项目实施主体,或,棚户区改造实施主体将已签署搬迁补偿权益统一转让给房屋征收主管部门)。如存在实施主体将权益转让给房屋征收主管部门的,应设置相关规定保障实施主体在项目中的权益(如项目前期费用、实施主体已支付的补偿等)。

2.实施主体用地审批与土地取得问题

笔者在《若干措施》颁布后曾提出如下问题:项目按照棚户区改造模式项下签署的搬迁补偿协议权益与后续启动行政征收签署的补偿协议权益不是同一主体,如何解决棚户区改造项目实施主体享有项目部分权益、房屋征收部门享有项目部分权益的衔接问题。

在城市更新模式下,项目需形成单一主体,确认实施主体,建筑物拆除、产权注销后才能进行用地审批,实施主体才能通过协议出让方式获得项目地块进行二级开发建设。在棚户区改造模式下,虽然《实施意见》未提及“形成单一主体”的概念,但是也未明确启动行政征收后,是否还能由仅获得项目大部分搬迁补偿权益的实施主体申请用地审批,并以协议出让方式获得项目土地在行政征收模式下,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》,对国有土地上的房屋征收完成后,被征收房屋归国家所有,房屋所属土地使用权由国家收回。国家收回土地后,应根据相关规定重新对土地进行出让或者划拨。对于被征收的房屋,在房屋征收完成后,是否还需政府代表国家行使被征收房屋的所有权,进而与项目实施主体签订搬迁补偿协议?亦或是在签订征收补偿协议时,一并将项目实施主体设定为协议的签约主体,由房屋征收部门、被征收人以及项目实施主体签订三方协议,约定被征收物业的权益流转以及回迁安置等权利义务。

笔者认为,在棚户区改造项目签约期内启动行政征收后,如确定由棚户区改造实施主体继续完成项目开发建设,实施主体如何获得行政征收项下被征收房屋的权益,并以协议方式获得整个项目土地目前规定不明,亟待进一步厘清。

(1)关于棚户区改造项目的供地方式

根据《深圳经济特区土地使用权出让条例(2011修正)》(深圳市第五届人民代表大会常务委员会公告第28号)第三十九条:“以协议方式出让土地使用权的范围:(1)高新技术项目用地;(2)市、区政府建设的微利商品房用地;(3)市、区政府建设的福利商品房用地;(4)市、区财政全额投资的机关、文化、教育、卫生、体育、科研和市政设施等公益性、非营利性用地。前款所列项目以外的用地一般应当以招标、拍卖方式出让土地使用权。下列项目用地,经市政府批准,也可以采取协议出让方式出让土地使用权,但必须按公告的市场价格出让:…… 4、旧城改造用地市政府每年应当向市人大常委会报告以协议方式出让土地使用权的情况。”

对此,笔者认为,棚户区改造项目用地,可以通过“协议出让”方式进行定向供地;原因如下:第一,深圳市棚户区改造项目建成的住宅物业中,除用于回迁安置以外,其余物业均作为人才住房和保障性住房;虽然与上述规定中的“微利商品房”、“福利商品房”存在概念上差别,但其均具有社会保障属性,可以通过立法目的解释的方式予以匹配适用;实践中,可由立法机关进行明确的适用解释或修改相应的条款,以匹配适用。第二,棚户区改造属于旧城改造的一种模式。根据上述规定,对于棚户区改造项目的用地,可以依照规定报经市政府批准后通过协议方式供地。

(2)关于项目进行行政征收后,被征收房屋对应土地可否一并协议出让给项目实施主体

关于此问题,《若干措施》以及《实施意见》均未提及,《深圳经济特区土地使用权出让条例(2011修正)》也未对此种情况进行规定。对此,建议在《实施意见》中进行明确;实际操作中,可以在进行行政征收、与被征收人签署征收补偿协议时,引入棚户区改造项目的实施主体作为协议签约主体,与房屋征收部门、被征收人签署三方协议,明确被征收房屋的权益的流转及物业回迁事宜。对于被征收房屋对应的土地,一并通过协议出让方式向项目实施主体进行供应。

(三)行政征收风险防范问题

在实施行政征收过程中,由于被征收人对征收主要体现为抗拒、不合作的状态,因此,在启动行政征收过程中,容易衍生社会稳定风险。被征收人可能通过信访、静坐、留置原地、拒绝搬迁、暴力对抗甚至聚众群体示威等方式表达对抗的情绪、宣示不满。一般而言,棚户区改造项目启动行政征收,存在的主要风险可归结为以下三大类:(1)项目合法性、合理性遭质疑;(2)被征收人抵制房屋搬迁;(3)项目可能引发的其他社会矛盾的风险。

对此,棚户区改造过程中,启动行政征收时,应当提前做好社会稳定风险评估、制定风险预案以及应急措施;另一方面,加强政策宣贯与解释,始终保留民事协商的回转余地,尽可能地缓释风险。此外,也要做好由于行政征收而衍生出的行政复议、行政诉讼等相关准备工作。鉴于此,笔者认为,在《实施意见》正式颁布后,行政征收作为棚户区改造项目推进的辅助保障手段,实际执行还需出台配套法规、政策,就行政征收的风险防范、社会稳定风险评估方法等进一步明确约定,保障棚户区改造项目正常推进。


总而言之,市住建局拟出台的《实施意见》对推进旧住宅区的改造具有一定的促进作用,其采取市场协商和行政征收相结合的思路实施棚改具有制度创新的价值,也具有重大的现实意义。但旧住宅区的改造毕竟涉及复杂的权属关系和利益关系,很多旧住宅区的项目已经有开发商进驻投入了大量的人力物力,如何通过市场化的手段化解利益纷争?如何采取有效行政征收手段解决极少数的难拆迁户?这两大问题知易行难,这不仅涉及法律问题,同时也是社会问题,大规模的棚改虽然能够为社会投放更多的人才住房和保障性住房,但同时也将耗费大量的行政资源,这对各级政府将是一个很大的挑战。


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