网站首页 | 关于建纬 | 专业团队 | 专业领域 | 专业研究 | 建纬资讯 | 建纬学院 | 诚聘英才 |联系我们  
新政解读 |《关于深入推进“三旧”改造工作实施意见》要点解析

作者:jianwei   
发布时间:2018-4-9 8:52:57


 

作者简介

2008年3月,时任国务院总理温家宝同志在参加十一届全国人大第一次会议广东代表团审议政府工作报告时提出,希望广东成为全国节约集约利用土地的示范省;为落实总理重要指示精神,广东省人民政府经商原国土资源部(现自然资源部,下同),以省部合作方式在广东开展节约集约用地试点示范省工作,制定扶持政策,积极推进旧城镇、旧厂房、旧村庄改造(以下简称“三旧”改造)。


2009年8月25日,广东省人民政府发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府〔2009〕78号,以下简称《若干意见》)。《若干意见》强调了在广东省推进“三旧”改造工作的重要性和紧迫性,明确“三旧”改造的总体要求和基本原则,主张政府引导、市场运作、统筹规划、节约集约、尊重历史,并对如何合理确定“三旧”改造范围、因地制宜采取改造方式、完善各类历史用地手续以及如何进行用地供应做出重要安排。广东省“三旧”改造的大幕由此拉开,广州、深圳、东莞、中山、珠海、惠州等城市纷纷响应。


2016年9月14日,广东省人民政府印发《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》(粤府〔2016〕96号,以下简称《通知》),《通知》肯定了广东省开展“三旧”改造以来的积极成效,并就加快推进“三旧”改造工作提出相关意见,包括加强规划管控引导、积极推进连片成片改造、充分调动土地权利人和市场主体参与改造的积极性、加快完善历史用地手续、建立健全“三旧”改造工作监管机制等。“三旧”改造工作已经从“摸着石头过河”到逐步建章立制、形成体系;同时,《通知》还要求各地将“三旧”改造作为一项长期的重点工作,细化完善具体实施办法和目标任务,确保“三旧”改造工作顺利推进。


2016年11月11日,在总结广东省“三旧”改造工作的经验基础上,原国土资源部印发了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》 (国土资发〔2016〕147号,以下简称《指导意见》)。《指导意见》提出,要推进供给侧结构性改革,坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,坚持以人为本,鼓励土地权利人自主改造开发,鼓励社会资本积极进入,规范推进城镇低效用地再开发,促进城镇更新改造和产业转型升级,优化土地利用结构,引导城中村集体建设用地改造开发、明确开发范围、推进调查摸底和标图建库、强化规划统筹和方案实施。同时,《指导意见》还就如何妥善处理各类历史遗留建设用地问题进行了规定,分类型进行历史用地行为的处置。


 2018年2月6日,为加强对“三旧”改造工作的组织领导和统筹协调,广东省人民政府成立了推进“三旧”改造工作领导小组,用以协调解决“三旧”改造工作有关重大问题,指导督促各地、各部门落实“三旧”改造工作任务。该领导小组由省长马兴瑞同志担任组长,成员涵盖省政府工作部门主要负责人。


2018年4月4日,广东省国土资源厅印发了《关于深入推进“三旧”改造工作实施意见》(粤国土资规字〔2018〕3号,以下简称《实施意见》)《实施意见》共六个部分,二十个条文,对“三旧”改造地块标图建库、规划统筹、申请条件、用地审批及供应、实施监管等方面做了详细的规定;同时,《实施意见》还进一步明确旧村庄改造争议解决的原则及处理方式。《实施意见》系统而全面的政策规定,对促进广东省全面深入推进“三旧”改造工作具有重要的意义。


现结合《若干意见》(粤府〔2009〕78号以及《指导意见》(国土资发〔2016〕147号的规定,并在对广东省“三旧”改造政策的梳理基础上,将《实施意见》的要点解析如下:

 

一、通过标图建库完善全省“三旧”改造地块数据库,将大大提高“三旧”改造项目划定的精准度,为政府审批和监管提供强大的数据支持。


1. 标图建库的涵义


标图建库是列入“三旧”改造的前提条件,凡摸底列入拟改造范围的地块,应在第二次全国土地调查影像图、土地利用总体规划图、土地利用现状图的底图上逐块标绘上图,并在标绘上图的基础上建立“三旧”改造地块监管数据库。标图建库不仅能明确“三旧”改造地块的具体位置、范围、面积和现状,更通过全面掌握“三旧”改造用地的总体情况和实施改造工作动态,加强对“三旧”改造的有效监控,规范管理“三旧”改造工作。


2. 标图建库的标准


根据《实施意见》,纳入标图建库的地块需符合以下标准:


(1)时间标准:《实施意见》规定的用地时间范围为2009年12月31日,在此之前已建设使用的地块可纳入标图建库范围;而《若干意见》规定的用地行为发生时间是2007年6月30日之前。很显然,《实施意见》进一步放松了“三旧”改造用地的时间限制,扩大了“三旧”改造政策的适用范围。这一政策比深圳市纳入城市更新拆除重建所要求的旧住宅建成时间原则上超过20年,旧工业区和旧商业区原则上超过15年的时间限制要宽松许多。


(2)现状建筑物的要求:《实施意见》要求改造地块上盖物基底面积占入库单元地块面积比例达30%以上;但有两种例外的情形:一是地块上盖物占地比例符合建设用地规划许可证、土地供应法律文书等载明的规划条件,可以不受30%比例限制;另一则是如果原土地权利人愿意按现状建筑物基底面积申报,可按照2009年12月31日前上盖物占地面积确定可纳入标图建库的用地面积,也可不受30%的比例限制。这些规定与深圳市的规定相比显然宽松和进步许多,深圳城市更新政策虽没有直接规定建筑物占比的规定,而是直接规定了城市更新单元内拟拆除重建范围的用地面积应大于城市更新单元总用地面积的70%。在此基础上,深圳城市更新政策还进一步明确规定了未建设用地不纳入更新单元,即使因规划统筹需要确需划入更新范围,也需为国有未出让的边角地、夹心地、插花地,且总面积不超过项目拆除范围用地面积的10%且不超过3000平方米。如果为超出前述面积的国有未出让用地或为已批未建用地,则需要以腾挪或置换解决。但是,对于2007年6月30日前已部分建成的国有已出让用地,深圳同样也放宽了要求,如果不涉及闲置土地或闲置土地处置已完成,仍有可能整宗地纳入更新范围。


(3)用地性质标准符合土地利用总体规划,经第二次全国土地调查(以下简称“二调”)和最新的土地利用现状图认定为建设用地,布局散乱、利用不充分、用途不合理、规划确定改造的低效存量建设用地,可按规定纳入“三旧”改造范围。已认定为闲置土地的、不得申请纳入改造范围。但也规定了两项例外情形:一是对于生态修复类改造项目,规划用途为非建设用地的,如能提供相关主管部门出具的项目属于生态修复类型的证明材料,可按规定纳入标图建库范围;另一则是“二调”认定为非建设用地,但实地在2009年12月31日前已经建设使用且符合上盖物占地比例要求的,可按规定纳入标图建库范围。深圳则对列入城市更新单元计划的项目强调单元内合法用地比例需达到60%,合法用地则是指国有用地、城中村用地、旧屋村用地、符合历史遗留违法建筑处理相关规定的用地以及已按房地产登记历史遗留问题处理的用地等“五类”用地。与《实施意见》的规定相比,深圳对于改造单元范围内用地性质的要求比广东省层面的规定要严格许多。

 

二、进一步明确了历史遗留用地的处理程序和标准,为“三旧”改造工作扫清权属障碍。


1. 原国土资源部《指导意见》中关于历史遗留用地的规定


关于历史遗留用地的处理,原国土资源部党组成员、副部长赵龙在《指导意见》颁布后表示:“城镇内部存在大量低效用地,盘活利用潜力巨大。部分土地历史遗留问题多,特别是经济发达地区,由于早前集体经济发展迅速、三来一补等加工贸易蓬勃兴旺,不少空置破败的旧厂房用地手续不全,需要既依法依规又实事求是地加以解决。”可见,国土资源部对历史遗留土地问题是有清晰认识的,但由于职责权限问题,《指导意见》中并没有直接使用历史遗留建筑的说法,而是采取“历史遗留用地”的说法;然而实际情况中,建筑物和土地是不可分离的,历史遗留用地上基本都是历史遗留建筑。对此,国土资源部的《指导意见》对历史遗留建设用地定义为“在城镇低效用地再开发专项规划范围内、符合土地利用总体规划、经第二次全国土地调查确定为建设用地但没有合法用地手续的用地”。同时,《指导意见》根据历史遗留建设用地行为发生的时间及其对应适用的土地管理法律法规分类型提出了三种处理办法:


一是,用地行为发生在1986年12月31日前的历史遗留建设用地,考虑到《土地管理法》于1987年1月1日才正式生效实施,由市、县人民政府土地行政部门出具符合土地利用总体规划的审核意见书,依照原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》(1995年5月1日起施行),进行确权后,由市县人民政府办理土地确权登记发证手续。


二是,用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间的历史遗留建设用地,符合土地利用总体规划,已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并已落实,且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的,依照1988年修订的《土地管理法》有关规定,落实处理(处罚)措施后按土地现状办理征收手续。


三是,用地行为发生在1999年1月1日至2009年12月31日之间的历史遗留建设用地,符合土地利用总体规划,已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并已落实,且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见的,按照1998年修订的《土地管理法》有关规定,缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费,落实处理(处罚)措施后办理土地转用征收手续。


2. 《实施意见》中关于历史遗留用地的内容解析


广东省国土资源厅新颁布的《实施意见》结合原国土资源部《指导意见》关于历史遗留用地的规定内容,对历史遗留用地行为分类型做出了如下规定:


一方面,明确了完善历史用地手续审批权限的划分;对于原国土资源部《指导意见》中提到的三类用地行为,其完善土地征收手续由市人民政府根据省人民政府委托进行审批,即把审批权委托给了各地级市人民政府行使,此举将大大提升“三旧”改造项目涉及完善历史用地手续的审批效率。此外,值得注意的是,《实施意见》就涉及完善土地征收手续的用地行为的处理,并没有《指导意见》中规定的“符合土地利用总体规划,已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并已落实,且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今被征地农民无不同意见”的相关表述,而是简答表述为“涉及将旧村庄集体建设用地转为国有建设用地的”。


另一方面,规定可以按照现状地类完善建设用地手续;《实施意见》第(九)条规定,对于拟采取拆除重建、加建扩建、局部拆建、完善公建配套设施等方式改造的两种用地即(1)对纳入“三旧”改造范围,符合土地利用总体规划和城乡规划、没有合法手续且已实际使用的建设用地,上盖物基底面积达到改造项目总面积30%以上的用地;(2)上盖物占地比例虽不足30%,但符合建设用地规划许可证、土地供应法律文书等载明的规划条件的改造用地,可按照现状地类完善建设用地手续,具体实施办法由省国土资源厅制定。


3. 《实施意见》与深圳历史遗留违法建筑处理比较分析


整体而言,广东省国土资源厅的《实施意见》的规定较为原则,对一些具体的操作还有待政策进一步明确;比如,如何“按照现状地类完善建设用地手续”?如何认定“符合土地利用总体规划和城乡规划”,是以现行有效的规划为准,还是以建筑物建成时间的规划为准?城乡规划以哪一级何层次的规划为准。


尽管如此,《实施意见》第(九)条最大的亮点是首次正面提及了违法用地的处理,这在2009年《广东省人民政府办公室转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见的通知》(粤府办〔2009〕122 号)中是没有的。从不多的规定中可以看出,省厅的思路大致是:只要用地符合土地利用总体规划和城乡规划,不论其上的违法建筑数量上限(这与深圳规定的违法用地比例最多40%不同),只论下限,即建筑物基地面积不能低于项目总面积的30%,也即“地不能太空”,又或者连30%都不到,但符合建设用地规划许可证或土地供应文书载明规划条件的,也即符合规划功能,但在某些手续上不完善,比如未缴清地价、未办理竣工验收等。以上两种情形,均可以按规定纳入标图建库。如此来看,省国土资源厅的《实施意见》对于项目范围内违法遗留用地及建筑物的处理相对较为宽松,但最大的要求还是用地符合土地利用规划和城乡规划。


对比分析深圳的相关规定,深圳并没有要求历史违法建筑一定要符合现行的城乡规划,只是要求不要严重影响城市规划,违反城市控制线,比如生态控制线、水源保护区等。

 

三、建立多元化项目改造主体制度,鼓励土地权利人自行改造。


1. 合理确定项目改造主体


为处理改造地块复杂的权属关系,尊重用地历史及现状,充分考虑用地使用情况,新颁布的《实施意见》第(六)条要求合理确定项目改造主体,并指出如下情形下改造主体的确定:


(1)对于无合法征地手续或手续不完善,实际已实施征地(2009年12月31日前已签订征地协议)的历史用地,按照用地发生时的土地管理法律、法规及政策规定落实处理(处罚)并完善征收手续后,以土地权利人作为改造主体


(2)签订征地协议后发生转让行为的,可按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理(处罚)并完善征收手续后,以受让人作为改造主体


(3)农村集体经济组织与其他个人或单位签订集体建设用地使用权出让、出租合同,将土地流转给其他个人或单位使用的,以原农村集体经济组织为改造主体


(4)第(3)种情形中,经农村集体经济组织表决同意,且土地流转期限符合相关法律、法规、规章要求的,在土地流转期限内可由农村集体建设用地的受让人、承租人作为改造主体


(5)农村集体经济组织使用的国有建设用地也可参照上述规定,以原农村集体经济组织或承租人为改造主体。但在上述规定中,依然存在规定不明的情形,即《实施意见》中载明的“项目改造主体”的具体含义是指改造项目的申请主体还是可以认定为项目改造的权属主体;比如,第(3)种情形下,农村集体经济组织将集体用地出让给他人使用的,仍然以原农村集体经济组织作为改造主体,但可否就能以此认定原农村集体经济组织依然为用地的权属主体?


结合《实施意见》第(六)条,该条属于第三大点“明确‘三旧’改造申请条件”项下的规定,以及“三旧”改造申报相关规定,我们更倾向于将此处的“项目改造主体”理解为“改造项目的申请主体”,而不能简单认为是项目用地的权属主体;但具体还需省国土资源厅进一步明确意见。


2. 项目改造申报主体其他产生方式


关于“三旧”改造项目改造主体的产生方式,除交由土地权利人自行改造以外,在2009年《若干意见》中也规定了其他相关方式,比如(1)由政府进行收储;(2)原土地使用权人自行进行改造;(3)通过收购实现分散土地归宗,由收购方实施改造;(4)通过签署搬迁补偿安置协议方式交由他人改造;以及(5)由农村集体经济组织自行改造或与有关单位合作开发建设。新颁布的《实施意见》在总结《若干意见》的基础上,就改造主体产生进行了明确规定,即“对于成片连片改造项目,改造范围内的所有权利主体通过以房地产作价入股、签订搬迁补偿协议、联营、收购归宗等方式,将房地产的相关权益转移到单一主体后,可由该主体申请实施改造,在完成上盖物拆除后再注销原有不动产权证,由国土资源主管部门直接与单一改造主体签订出让合同。”


新颁布的《实施意见》关于改造主体的产生方式,同深圳市城市更新项目实施主体确认的方式具有异曲同工之处;根据《深圳市城市更新办法实施细则》第46条:“城市更新单元内项目拆除范围存在多个权利主体的,所有权利主体通过以下方式将房地产的相关权益移转到同一主体后,形成单一主体:(1)权利主体以房地产作价入股成立或者加入公司;(2)权利主体与搬迁人签订搬迁补偿安置协议;(3)权利主体的房地产被收购方收购。”此政策的明确,将有利于市场主体积极拓展介入“三旧”改造项目,为丰富“三旧”改造项目的实施主体类型提供了有利的通道。


综合上述可知,新颁布的《实施意见》,在政策上鼓励土地权利人进行自行改造,但与此同时又为市场主体介入“三旧”改造项目提供了有效的途径和实施方式,有利于通过市场的力量,促进广东省“三旧”改造工作的推进开展。
   

四、明确了以“协议供地为主,公开出让为辅”的供地方式。


1. 关于“三旧”改造的供地方式


“三旧”改造政策中所涉及的土地供应方式,是该系列政策的一大亮点;2009年《若干意见》中明文规定“属于政府收购储备后再次供地的,必须以招标拍卖挂牌方式出让,其他可以协议方式出让”,首次确定了“三旧”改造项目用地可以通过“协议出让”的方式进行供地,一改以往对于“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的,应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”的主流“招拍挂”供地模式,有利于保障了项目前期开发主体的地位,极大提升了市场主体或权利人进行“三旧”改造的热情。对此,本次新颁布的《实施意见》进一步重申、明确了“三旧”改造用地“以协议出让为主,公开出让为辅”的供地方式:“涉及“三旧”改造的供地,属政府收购储备后再次供地的,必须以招标拍卖挂牌方式出让,其余可以协议方式出让。”同时还进一步明确“以协议方式出让的,必须履行地价评估、集体决策、结果公示程序,根据市场价格综合确定出让底价”,避免土地被低价贱卖。


2. 与深圳市城市更新供地方式的比较分析


深圳市城市更新秉持的原则为“政府引导、市场运作”,并确立了更新单元计划立项、专项规划审批、实施主体确认、建筑物拆除与产权注销、用地审批等审批程序;对于更新单元项目用地审批与出让,《深圳市城市更新办法实施细则》第54条明确规定“主管部门应当在批准项目建设用地后与实施主体签订土地使用权出让合同,并核发建设用地规划许可证。项目涉及农用地转用的,应当办理转用报批手续。”换言之,深圳市城市更新政策并未就“政府收储后再次供地的方式”进行明确规定,而是规定应将项目用地通过协议的方式出让给项目的实施主体。

 

五、明确旧村庄改造争议解决的原则,视情况可采取行政征收及申请人民法院强制执行。


 新颁布的《实施意见》第(十九)条对完善“三旧”改造司法裁决途径进行明文规定,并主要着重于旧村庄改造项目中。一方面,《实施意见》要求充分保障权利人(包括受让人、承租人、抵押权人)的合法权益,对补偿标准存在争议的可采取民事诉讼途径解决。另一方面,《实施意见》提出对农村集体经济组织少数成员拒不履行经农村集体经济组织表决通过并经市县人民政府批准的改造方案(含搬迁补偿安置内容)的情形分类型进行处理;其中涉及征收集体土地的,对违反土地管理法律、法规规定阻挠征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。对于村民拒绝拆迁的,可按照征收程序进行。


完善司法裁决途径对“三旧”改造争议解决有非同凡响的意义,避免因拆迁问题久拖不决影响项目推进。强制程序的启动在理论上可以打破因少数人不履行合约而影响大部分人利益的僵局。目前,深圳城中村改造亦存在社区股份合作公司表决通过而因少数人的阻挠导致项目难以推进的情形,《实施意见》中强制程序的启动对深圳的城中村改造具有重大的借鉴意义。


广东省推行“三旧”改造政策以来,深圳、广州、惠州、佛山、中山、珠海等城市纷纷建章立制,对城市品质提升、美丽乡村建设、产业转型升级发挥着重要的积极作用。此次《实施意见》的出台无疑是“三旧”改造进入成熟阶段的应有之义,是指引广东省“三旧”改造的全面推进重要风向标,同时也对粤港澳大湾区的建设发挥重要的作用。


点击【阅读原文】查看 广东省国土资源厅官网《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》



延伸阅读


1.城市更新,向左还是向右?

2.“棚改新政”中行政征收合法性及实施路径分析

3.旧改中“强拆”的正当性

4.新政解读:棚改是旧住宅区改造的春天吗?

5.棚户区改造能成功解锁旧住宅区更新困境吗?

6.集体资产参与城市更新存在的问题与建议

7.城市更新项目拓展研判要点

8.深圳城市更新拆迁补偿民事纠纷大数据报告(2013-2016年)


城市更新业务研发中心

建纬所是全国知名品牌律师事务所,建纬城市更新业务研发中心是深圳最早从事城市更新法律服务的专业团队之一,由高级合伙人贺倩明律师牵头,团队成员超过30人,团队成员兼有在知名房企或城市更新政府部门任职的工作经验。城市更新业务研发中心具有十分丰富的专业经验,累计服务超过200个不同类型的项目,业务专长涵盖项目获取、拆迁谈判、项目审批、融资并购、争议解决等城市更新核心服务领域。咨询热线:0755-22661588  18123622888

或色隐藏



我们只做最专业的「地产与工程法律」知识分享,欢迎探讨交流和惠赐稿件:

电话:0755-22661566

邮箱:bianjibu@jianweishenzhen.com


更加深入的探讨交流可加入我们的「地产与工程交流群」

入群请添加群主微信号18123622888,由群主邀请您加入互动交流群。


地址:深圳市福田区深南大道4011号港中旅大厦9楼     电话:0755-2266 1566     上海市建纬(深圳)律师事务所 版权所有 粤ICP备18033501号