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【政策观察】“棚改新政”操作要点与趋势分析

作者:陈思斯   
发布时间:2018-4-11 10:55:37

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2018年3月26日,深圳市住建局发布《关于加强棚户区改造工作的实施意见》(征求意见稿)(下称“《实施意见》”)并公开向社会各界征求意见,意见征求阶段已于4月9日届止。《实施意见》相较于2017年8月1日发布的《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施》(征求意见稿)做出了较大改动,对棚户区改造适用范围、搬迁补偿标准、实施主体选择、地价计收等均作出规定。

2016年6月16日,深圳市住房和建设局关于印发《深圳市棚户区改造项目界定标准》的通知深建规〔2016〕9号对棚改项目进行定义:“本标准所指棚户区改造项目,是指位于深圳市范围内使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等危旧住宅、住宅区和城中村改造项目,主要包括以下区域(含已纳入城市更新计划的改造项目)。”该文件首次明确了棚户区改造的范围,根据该文件定义的标准,使得符合城市更新政策体系下改造项目也可以纳入棚户区改造范围。只是该文件缺乏具体操作细则,因此,在这个阶段的棚户区改造仅处于萌芽阶段。

2016年12月29日,《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》规定了“对使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等亟需改善居住条件的成片旧住宅区,符合棚户区改造政策的,按照棚户区改造相关规定实施改造。”这是首次在市级城市更新的规范性文件明确了旧住宅区采用棚户区改造的政策导向,使得棚户区改造政策成为与城市更新政策并行的两项重大政策。

2017年4月5日,深圳规划国土委《关于规范城市更新实施工作若干问题的处理意见(一)》,该文件在延续上述文件精神的基础上,特别强调旧住宅区改造坚持政府主导,强调了符合棚户区改造政策的,应优先按照棚户区政策实施改造,该文件的出台意见旧住宅区的改造从城市更新为方式转变棚改为主的方式。

近两年以来,在实际操作层面,以棚户区改造模式开展的项目如罗湖“二线插花地”棚户区改造项目、“宝安38、39区项目”、“华富村项目”先试先行,均取得了阶段性成功。本次《实施意见》是在总结已开展项目经验的基础上,经过政府内部多次讨论后对外公开征求意见,意味着深圳棚户区改造进入了常态化,规范化的操作阶段。为便于实务操作,我们对核心内容进行梳理,并对后续政策趋势和有待完善的空间进行预判。

 

一、棚改新政操作要点

(一)棚改新政适用范围

1.关于老旧住宅区是否仅能适用棚户区改造模式

《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》(深府办〔2016〕38号)(下称“《暂行措施》”)规定:“对……的成片旧住宅区,符合棚户区改造政策的,按照棚户区改造相关规定实施改造”。《关于规范城市更新实施工作若干问题的处理意见(一)》(下称“《处理意见(一)》”),进一步强调“对于……等亟需改善成片旧住宅区,符合棚户区改造政策的,应优先按照棚户区政策实施改造。” 不难看出,《暂行措施》、《处理意见(一)》并未限制老旧住宅区仅能采取棚户区改造一种模式。

2017年8月1日发布的《关于加快推进棚户区改造工作的若干措施》(征求意见稿)(下称“《若干措施》”)规定“棚户区改造政策适用范围的老旧住宅区项目不再采用城市更新的方式进行改造”引起了业内人士、权利主体极大关注。本次《实施意见》删除了“棚户区改造政策适用范围的老旧住宅区项目不再采用城市更新的方式进行改造”的规定,延续《暂行措施》、《处理意见(一)》的相关规定,换言之,即老旧住宅区改造优先采取棚户区改造模式,但未限制老旧住宅区采用其他模式改造。《实施意见》中还特别明确,符合《暂行措施》第六条规定的零散旧住宅区可以不纳入棚户区改造政策适用范围。

显然,目前《实施意见》对老旧住宅区适用改造模式,给予现有城市更新改造模式下市场主体和权利主体(特别是对于一些已经处于开展意愿征集、搬迁补偿安置协议签署的旧住宅区城市更新项目)一定程度的选择权和缓冲期,避免因对老旧住宅区使用改造模式的革新而引发社会不稳定因素。

2.关于城中村、旧屋村纳入棚户区改造的适用条件

《实施意见》中规定各区政府根据实际情况,探索将辖区内具备改造条件的城中村、旧屋村有序纳入棚户区改造政策适用范围;但是未进一步释明城中村、旧屋村纳入棚户区改造的适用条件

相较老旧住宅区,城中村、旧屋村权利主体、土地建筑物情况较为复杂。城中村、旧屋村中的物业类型一般分为两类,一类为村股份公司所有的集体物业,另一类为属于其他单位或个人(含原村民与非原村民)所有的物业。物业类型有产权登记的物业、“两证一书”物业、历史遗留违法建筑、其他违法建筑等;土地类型亦较为复杂,有城中村红线用地、非农建设用地、征地返还用地等。此外,在城市更新模式下,城中村改造中合作主体的选定需完成集体资产交易程序。

届时各区政府在《实施意见》的基础上拟定关于城中村、旧屋村纳入棚户区改造的相关规定、指引,应综合以上复杂权利主体、权属情况制定合理补偿方式、确权方式。此外,城中村、旧屋村纳入棚户区改造是否需根据各区集体资产交易相关规定履行上平台公开选聘合作主体等程序,亦应根据城市更新与棚户区改造方式、改造目的的差异予以综合考量。

(二)棚改实施主体的准入资格及其确认方式

《实施意见》中明确了两种棚改主体,一是人才住房专营机构; 二是其他主体。这一规定与《若干措施》相比有所变化,给包括民企和国企在内其他主体参与棚改预留了空间,具体如下:

1.《若干措施》确定了棚改由国企实施的原则

《若干措施》提出“政府主导+国企实施+公共住房”的棚户区改造项目实施模式,明确已经纳入棚户区改造计划的项目由市人才安居集团(含其分公司、子公司)及其他国有企业作为实施主体承接,排除了其他市场主体参与的可能。目前已经开始实施的棚改项目也确实都由国有企业作为实施主体。

2.《实施意见》扩大棚改实施主体范围

《实施意见》规定棚户区改造项目实施主体有两种确认方式。一是直接确认人才住房专营机构作为棚户区改造项目的实施主体,二是通过招标等方式确认棚户区改造项目实施主体。棚改新政不再限定实施主体为人才住房专营机构及其它国企,而是允许其它市场主体参与棚户区改造,充分发挥、调动其他市场主体在存量土地二次开发、工程建设等方面优势,鼓励市场主体积极参与棚户区改造项目。

3.其他主体作为棚户区改造实施主体的确认程序尚不清晰

《实施意见》中仅明确“以招标等方式”确认棚户区改造项目实施主体,《实施意见》中规定通过招标等方式确定实施主体,但是尚未就公开选聘等方式以及实施主体的资质等进一步明确。未来出台相关公开选聘实施主体的操作细则,需明确:(1)准入机制,如明确市场主体准入的净资产、房地产开发资质等条件;(2)选择机制,如单一来源谈判、竞争性谈判、公开招标等方式;(3)监督机制,如引入市场主体作为棚户区改造项目实施主体后的监督方式、范围等;(4)退出机制,如触发市场主体退出项目的情形以及纠纷解决方式。

综上,《实施意见》赋予人才住房专营机构作为棚改实施主体免于市场竞争的独特地位,凸显了深圳市政府对人才住房、保障性住房的保障力度和决心,但同时也给国有企业及其他市场主体参与棚户区改造的机会,这有助于充分调动各种主体积极性,使得棚户区改造进入“快车道”,推进棚户区改造进程。

(三)棚改的搬迁补偿标准及搬补协议的签订

1.关于棚户区改造搬迁安置补偿标准

本次《实施意见》明确搬迁补偿安置统一标准,各区政府应当根据实际情况,按照套内建筑面积1 :1或不超过建筑面积1 :1.2的比例,确定产权调换标准;明确货币补偿标准应当按照《深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)》(深圳市人民政府令292号)的规定确定。此外,各区政府可以根据项目实际情况,奖励权利主体每套住房增购不超过10平方米的建筑面积,增购面积的价格按照同项目的货币补偿标准计收。

值得注意的是,上述补偿标准以及增购方式是否对已经进入签约过程或签约完毕的项目具有溯及既往的效力?对此,有媒体报道称:“《实施意见》在结束征求意见,正式出台后,将面向新项目,已经进行改造的项目将不适用新规”,补偿标准及增购方式涉及业主切身利益,棚改新政正式出台后,相关部门需出具官方解读明确是否适用已开展的项目。

2.关于搬迁补偿安置签约主体及方式

首先,从签约主体来看,《实施意见》中规定“由区政府确定的部门、项目实施主体与权利主体三方签订搬迁安置补偿协议。”与城市更新模式不同的是,城市更新模式项下,搬迁补偿安置协议由市场主体与权利主体自行协商、签订,政府方并没有作协议签约一方,但搬迁补偿协议在实施主体备案时需向各区城更新主管部门进行备案。

其次,从签约流程来看,棚改项目在签约流程较城市更新项目更为严谨和规范,比如:(1)编写社会稳定风险评估报告,报区政府审议,审议通过后,应由区主管部门报市主管部门备案;(2)正式签约前,政府相关职能部门对搬迁补偿安置方案进行反复论证、讨论和征求意见,并且应该公示。

总的来说,棚户区改造统一补偿标准有利于项目搬迁补偿谈判快速推进。城市更新模式项下因无统一补偿标准,开发主体与权利主体之间就搬迁补偿的博弈是阻碍城市更新项目进展的首要障碍。棚户区改造统一全市搬迁安置补偿标准,有助于明确项目各方心理预期,减少各项目之间、已签约业主与未签约业主之间观望、攀比的情形,平衡各方利益。

(四)棚户区改造回迁物业性质及地价计收标准

 1.关于回迁物业性质

《实施意见》第二十一条规定“棚户区改造项目的搬迁安置住房与被搬迁住房产权性质相同”。此处约定不清晰,是否体现为如被搬迁住房为非商品房性质或者未曾办理权属证书的,届时获得回迁物业(即《实施意见》中的搬迁安置住房)亦为同种性质。如搬迁安置住房不能为商品性质用房,对于业主而言,较难接受,不利于项目推进。建议增加允许通过其它方式获得搬迁安置住房为商品性住房的规定。

2.关于棚户区改造项目地价计收

《实施意见》以棚改项目中的建筑用途区分地价计收标准,详见下表:

(五)在行政征收和行政处罚等公权力保驾护航下,有利于促进项目整体搬迁

启用行政征收是《实施意见》备受关注的要点。关于行政征收,《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第590号)第二条:“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条,对符合“公共利益需要”的情形进行概括式列举,其中包括了政府组织实施的危旧房改,而深圳市政府出台实施办法则沿用了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。根据《深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)》(深圳市人民政府令第292号)第八条第一款规定由政府组织实施的旧城区改建和城市更新的需要可以实施征收。棚户区改造因其是针对危旧房进行改造,且改造后功能主要为人才住房和保障性住房,具有明显的公益属性。《实施意见》明确引入行政征收制度,且规定行政征收计划和棚改计划一并同时纳认年度计划,行政征收的对象是在规定签约期内无法签署协议的被搬迁人。

除了行政征收作为辅助手段之外,《实施意见》还规定对涉嫌违法的行为采取行政措施。行政处罚这一点相对行政征收而言并未广泛引起大众关注,严格意义说,行政处罚这一点更具威慑。行政处罚主要是针对违法建筑,众所周知,深圳存在大面积违法建筑,但部分违法建筑是符合深圳处理历史遗留违法建筑的相关政策,可以通过补办手续使得建筑合法化;但存在部分违法建筑依据相关政策是可以强制拆除的。无论是土地管理法还是相关配套规定,都赋予了行政机关对违法建筑采取行政强制拆除、罚款等处罚措施的权利。所以,对于符合采取行政强制措施的违法建筑,如果权利人未能在签约期内完成搬迁补偿协议签署,则可能面临政府采取行政处罚的方式进行强制拆除。

遗憾的是,《实施意见》并未就棚户区改造过程中行政征收程序、行政征收的触发条件、行政征收的启动流程以及行政征收启动后土地流转等问题进行明确规定;亦没有对何种情形采取行政处罚、行政处罚的具体手段和程序进行规定。



二、《实施意见》后续完善空间和政策趋势


通过以上分析可以看出,《实施意见》首次全面系统地对棚改的范围、棚改实施流程、实施主体的确认、搬迁补偿标准、地价标准等进行全面细致的规定;但在市场主体的选择、行政征收的程序、搬迁补偿方案制定的流程及其内容等都尚不明确。在棚户区改造的政策体系中,《实施意见》属于纲领性文件,统领棚改的核心要素,预计后续还会有系列的配套政策出台。《实施意见》目前刚结束征求意见,虽然,从过往经验来看,对于公开向社会征求意见的规范性文件,一般不会与正式公布稿有特别重大变化。结合我们的经验,我们认为,无论是《实施意见》本身,还是后续出台的棚改配套政策,具体在以下几方面存在完善和调整的空间:

(一)放宽棚户区改造中住宅全部为人才住房和保障住房的限制,明确市场主体准入和选择机制。

《实施意见》规定“棚户区改造项目在满足基础设施及公共服务配套设施要求的基础上,其住宅部分除用于搬迁安置住房外,应当全部用作人才住房和保障性住房……棚户区改造项目建设的人才住房由人才住房专营机构持有或回购,项目建设的保障性住房由区政府回购。”可以看出,棚户区改造项目住宅部分用于回迁安置以外,应为人才住房与保障性住房;其他用途物业,将根据不同地价缴纳模式,可以整体转让或分割转让。即,目前市场主体参与棚户区改造项目的盈利点在于人才住房或保障性住房回购及其他用途物业出售、运营获得收益。

截至目前,人才住房回购及回购定价相关规定尚未出台。如何设置棚户区改造模式中市场主体的盈利模式对调动市场主体参与棚户区改造具有紧密联系。一方面,后续政策需明确在改造后住宅物业全部为公益类物业的情形下,如何通过配建的商业物业平衡市场主体的利益;另一方面,在无法通过商业物业配建平衡市场主体利益的情形下,应该如何适度放开住宅用途限制,允许一部分住宅进入市场流通。

(二)在城中村、旧屋村范围中选取试点项目,择机出台城中村、旧屋村棚改项目操作细则。

从目前的政策导向和已实施的项目经验来看,老旧住宅区改造是政府实施棚改政策的重点和优先考虑范围,但从各区对棚改政策的表态和已经显现的动作来看,不排除未来会在城中村、旧屋村中较大范围内开展棚户区改造。根据一贯的操作手法来看,在经验不够成熟或者不确定因素较多的情形下,比较稳妥的做法是先确定一批试点项目,在总结试点项目经验的基础上出台城中村和旧屋村棚改的具体政策。如前文所述,旧屋村和城中村与旧住宅区所面临的权属关系更为复杂,所以,其操作难度比老旧住宅区改造会更大。

(三)在统一拆赔比的基础之上,进一步明确搬迁补偿方案具体制订标准。

关于搬迁补偿方案,《实施意见》仅原则性规定了产权置换模式的“拆赔比”和货币补偿模式下市场评估价,这只是搬迁补偿方案最重要也是最核心的要素,但不是全部要素。完整的搬迁补偿方案还应包括建筑物、附属物面积和数量的认定、产权确认的标准、过渡期安置费、搬迁费、装修装饰补偿、选房方案、评估程序、物业用途、停车位等等;对于经营性物业,还涉及停产停业损失认定、经营性物业置换条件、装修装饰补偿、清租条件等等。另外,针对改造范围内的一些特殊类型的物业,比如公共物业、国有企事业单位物业的处理方式。

根据我们的经验,搬迁补偿方案在棚改项目有着至关重要的作用,搬迁补偿方案是否合理决定能否在签约期内完成签约,亦影响后续可能启动行政征收和行政处罚程序的难易程度。为使搬迁补偿方案既能够满足特定项目大多数被搬迁人的需求,同时也能保持深圳市棚户区改造补偿标准一致性,在搬迁补偿方案的制定环节,政府各相关职能部门应有充分的论证程序和各部门协同合作的具体操作规程。

除了上述几个关键要点以外,棚改新政还需完善其他要点,比如权属争议的司法保障、街道办在搬迁补偿谈判中角色定位、行政处罚和行政征收的具体实施机制、搬迁补偿过程中应急应对机制及特殊困难户的救助机制等等。值得肯定的是,随着《实施意见》的出台,未来几年,棚户区将与城市更新同时作为深圳存量土地二次开发、城市建设的主战场,两种制度安排孰优孰劣有待市场的进一步检验。

附:《实施意见》棚户区改造流程

根据《实施意见》规定,梳理棚户区改造流程如下:

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