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东莞城市更新的六种路径及操作要点

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发布时间:2018-8-13 14:19:58

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2018年4月4日,广东省国土资源厅印发了《关于深入推进“三旧”改造工作实施意见》(粤国土资规字〔2018〕3号,以下简称《实施意见》)。该意见不仅放宽了城市更新项目准入范围,而且下放了城市更新中涉及的标图建库、用地审批等核心职能,大湾区各城市将拥有更多的自主权。这意味粤港澳大湾区城市更新的全面提速,大湾区各城市都在紧锣密鼓地修订完善相应政策。


东莞自2009年10月16日出台《东莞市“三旧”改造实施细则(试行)》以来,其城市更新政策也历经多轮变化,但一直受到用地审批、土地供应、城市规划等多种政策制约,相比深圳,东莞的城市更新推进速度相对缓慢,自近几年才有提速的趋势。据统计,自2010年以来,全市累计完成城市更新2.54万亩。另外,据了解东莞近期将出台城市更新的系列文件,其中的纲领性文件是《东莞市政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》(以下简称《意见》)。预计未来3年,东莞有望实现城市城市更新3万亩,每年拆旧建新约5000亩,产业改造约2000亩,其他活化更新、“微改造”等约3000亩。可见,东莞城市更新将迎来前所未有的新机遇。


从《意见》的具体内容和释放的信息来看,东莞的城市更新在吸收了深圳经验和教训后,既强调政府管控,比如加强规划管控、产业管控和村企合作管控等,也强调市场主导,鼓励市场主体通过各种途径全面参与东莞的城市更新。同时,创新土地产权和改造权分离,试图构建以城市更新改造权为目标的城市更新公开市场,包括参与前期研究、挂牌招商、土地整备、股权混改、基金投资、“EPC+C”活化改造等等各种方式。无论全面改造,还是微改造,无论前期方案设计,还是中期权益整合和后期开发运营,市场主体都可以通过各种方式参与到城市更新。


路径一:单一主体挂牌招商


单一主体挂牌招商模式是东莞城市更新一项重大制度创新,该制度的核心操操作要点是:


首先,挂牌招商方案的拟定与批准,由镇街政府主导前期工作,包括对改造范围内的不动产权益进行核查和确认,并且进行改造意愿征集,对涉及集体经济组织利益的,需要对集体经济利益部分进行商讨和表决,根据表决结果由镇街政府拟定挂牌招商方案报市更新局审批,并报市政府批准。


其次,挂牌招商的具体实施。招商分两阶段实施,第一阶段为公告挂牌阶段,镇街政府根据市政府批准的招商方案进行发布招商公告,符合资格的市场主体对政府(集体)的综合收益进行报价,由报价最高者作为入选企业;第二阶段为物业要约收购,即对城市更新单元范围内的不动产权益进行收购(该步骤类似于深圳的形成单一权利主体的过程)。


最后,挂牌招商主体的确认。通过挂牌招商确定的入选企业需在六个月内完成城市更新单元范围内的物业权益整合,在完成权益整合后,由于市公共资源交易中心出具成交确认书。如果六个月内达到90%,则可申请延期,延期后,入选企业对城市更新单元范围内的不动产权益进行整合,对于在延长期限内达到了95%,但仍达不到100%的,入选企业可以向镇街政府申请单元切割,镇街政府同意切割的,报市更新局和市城乡规划局审批切割方案。对于在延长期限内无法达到95%的不动产权益整合或者无法进行切割的,城市更新单元改造进程搁置,原则上五年内不重启。


从前述操作要点可以看出,参与挂牌主体要在挂牌后六个月内完成要约收购,也即需要和城市更新单元范围内的物业权利人达成协议。显然,市场主体需在挂牌招商前就提前介入,否则,从深圳的经验来看,六个月内完成不动产权益整合几乎是不可能实现的。因此,对开发商而言,在挂牌招商模式下,采取何种方式提前介入特定项目,以及如何通过挂牌招商的方式锁定项目,将是非常复杂的问题。


开发商需考虑的要素包括:1.是否参与前期方案研究,前期方案研究的费用如何处理?2.开发商应该采取何种方式与村企形成某种形式的共识?(考虑到《意见》规定:“禁止开发商在前期服务以外通过‘合作协议’‘框架协议’或其他形式圈地囤地,”故传统村企合作模式将不可行);3.开发商应该如何与原不动产权利人在挂牌招商前形成合作意向或类似协议安排?该类协议如何签署才有法律约束力?


路径二:收购原权利人股权或资产


关于原权利人参与城市更新,《意见》给出了两种方式:第一种方式是原权利人自行改造。权利人自行改造又分两种情形,一是在城市更新单元内,原不动产登记为唯一主体的,该权利主体可以自行改造;二是权利分散但主要主体土地占比达80%的,且剩余地块符合“三地”政策的,可完善土地审批手续后实行权利人自行改造。第二种方式是权利人与挂牌竞得方混合改造。《意见》规定,在挂牌招商的要约收购环节,除了货币、物业等收购对价形式,鼓励采用股权合作、收益权等对价形式,形成收购企业与村集体、土地权利人、权益人合股的单一主体项目公司。也即,挂牌竞得主体可以和物业权利人共同成立项目公司,以项目公司作为开发主体进行开发。


结合上述权利人自改的两种形式,开发商可以通过股权收购、资产收购等各种形式的协议安排,成为特定城市更新单元范围的不动产权益权利人,再以权利人名义参与城市更新。在这种方式下,开发商需注意的操作要点包括:


1.对目标资产的尽职调查

主要包括:对目标的调查主要在于查清土地及地上建筑的权利状况和使用状况,包括目标资产的土地权利性质,是国有土地还是集集体土地?权利是否完整、是否存在权属争议?地上建筑物的功能及其使用主体,是否存在清租问题?


2.对目标企业的尽调调查

对目标企业的尽调主要是查清目标企业的性质、债权债务及经营的合法性,包括:目标企业的性质、股权架构,对于与村企合作的外资企业要重点关注合作方对土地和物业权属的约定,目标企业的各类经营合同和信用状况,对目标企业的尽职调查是设计交易架构的基础。


3.对目标资产的城市更新可实施性进行研判

对目标资产的城市更新可实施性的判断主要有两方面:一是规划层面,《意见》规定东莞的城市更新实行四级规划管控,即市级专项规划-镇级专项规划-更新单元划定-前期研究报告,市镇专项规划、更新单元划定由政府组织编制,前期研究报告由政府主导,市场改造主体参与。从规划层面,核心是判断目标资产是否符合政府规划控制的要求或者是否已在划定的城市更新单元范围内;二是审批层面,要判断是否符合政府规定的权利人自行改造的条件。


4.设定合适的交易架构

针对不同的标的资产和标的企业设置不同的交易架构,在设置交易架构要考虑的要素包括:(1)交易成本,主要是税费成本。不同的交易方式有不同的交易成本,尤其是税负成本在不同的交易结构下有很大差异;(2)交易效率。一般而言,股权交易周期相对快,而资产交易则手续较为繁琐,但并不都是这样,如果涉及公司分立、作价出资等方式,则交易手续相对繁琐;(3)交易可行性。对于特殊资产可能不能采取资产交易的方式,比如没有取得权利证书的资产;对于某些特殊类型的股权则不能采取直接协议出让股权的方式,比如集体股或国有股;(4)交易风险。不同的交易模式有不同的风险,比如股权收购模式存在或有负债的风险,资产交易模式则存在资产无法过户的风险等等。开发商在决定采取何种交易方式之前,需详细考量上述四方面的要素,在专业人员的帮助下制定合适的交易架构。  

路径三: 参与土地整备


《意见》规定试行半市场化运作的政府土地整备参与城市更新的开发模式,即市属土地整备开发平台公司可以与土地权利一方或多方成立项目公司作为改造主体参与城市更新,该项目公司可以选择自行改造、市场主体合作改造或者交由政府收储。因此,在这种土地整备的城市更新模式下,不再是原来单一的将土地交由政府收储的模式,而是采取土地整备平台公司成立项目公司合作开发模式,市场主体可以通过参与城市更新基金,成为物业权利人等方式与土地整备平台公合作开发实施城市更新项目。


在现行法律框架下,土地整备仍属于政府职能。一般而言,采取土地整备后土地应该在交由政府收储后进行公开出让。《意见》允许协议出让方式供地,且可与市场主体合作开发,是一种制度创新,但《意见》目前并没有规定土地整备平台公司在这种模式下合作改造的具体操作细节。同时,作为政府将土地整备和城市更新相结合的创新模式,对于具体操作方式,政府应该具备一定的灵活性。


在该模式下,开发商需注意的操作要点包括:1.项目公司只能采取国有资本控股的模式,此模式下,项目公司受国有资产监管制度的制约,项目公司的公司治理结构和公司运营的设计是保障合作方权益的关键所在;2.该模式分两个阶段,即:物业权益整合(收购)阶段和开发建设阶段。开发商既可以在物业权益收购阶段介入,也可在项目公司物业收购完成后介入。3.现行政策对国有储备平台公司采取何种方式选择合作开发商并无明确规定,政策存在不确定性,当然这种政策的不确定性对开发商既是机会,也是挑战。


路径四:参股政府引导基金


《意见》规定:“由市属国有企业牵头组建城市更新母基金,吸收政府、企业、村组集体各方面资金、深度参与城市更新投融资。城市更新基金对政府土地整备开发项目有优先投资权”。基于该规定,该基金向所有市场主本开放,且鼓励市场主体通过参与基金的方式投资城市更新项目,这为开发商参与城市更新提供了另类通道。由于该基金是政府发起,村企和国企都可参与,开发商参与该类基金,有利于开发商与政府国企形成良好伙伴关系。但需注意的是,由于政府投资基金不能投资于房地产项目,按照前述要求下设立的城市更新基金更倾向归类于政府出资产业投资基金,应按照《政府出资产业投资基金管理暂行办法》(国家发改委2016年2800号文)进行基金运作并接受发改部门和中国基金业协会的双重监管。


在具体操作层面,该等城市更新基金仍存在如下几个问题需进一步明确:


1.资金募集层面

基于利益共享原则,村组集体及其他权利人是十分重要的资金来源之一,在其构成合格投资者的前提下需要进一步明确相关出资方式以及评估作价的合法合规问题,以及在其无法构成合格投资者的情形下如何制定利益衡平的相关机制。


2.投向方面

由于出资方包含政府,依据前述2800号文,城市更新基金的投向需符合“非基本公共服务领域、基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业和先进制造业领域、创业创新领域”的情形之一。


3.管理方面

基于“政府出资产业投资基金应坚持市场化运作、专业化管理原则,根据“政府出资人不得参与基金日常管理事务”以及“国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性事业单位、社会团体不得成为普通合伙人”等规定,可知,城市更新基金的管理人须为非政府背景的基金管理人,针对该类基金管理人,如何实现其切实理解并执行政府统筹的意图,需要相关配套机制加以保障。


路径五:成为前期服务商


《意见》规定了四级规划管控和前期服务商制度,四级规划管控中前期方案研究包括三个部分的内容,一是校核报告是否回应落实专项规划及更新单元划定的要求,并对容积率等规划条件进行校核;二是城市设计研究方案,由经确认的改造主体组织编制修建性详细规划方案,在不超过合法开发容量的前提下,开发主体可确定规划设计方案;三是政府形成控制性详细规划调整论证报告,落实用地方案,细化道路交通系统评估、公共设施具体布局安排,作为规划许可和办理土地供应手续的依据。


前期服务不仅包括单元研究包装工作,还有包括权益核查与确认、意愿征询、评估、招标方案报批等前期工作。前期工作由镇街政府主导,但镇街政府可根据需要通过公开方式招聘前期服务商。


《意见》并没有对前期服务商的资格进行限制,只是规定了公开方式选聘,且规定对于采取单一主体挂牌招商方式选定开发主体的,前期服务费可由开发主体最终承担。由于前期服务商的选聘本质上是一种服务采购,有别于合作开发商的选聘,因此,在具体实施细则没有出台之前,预计会参照政府服务采购流程选择市场主体。


在《意见》关闭了开发商与村企前期签署“合作开发”的方式圈定项目这扇门的情形下,《意见》中“前期服务商制度”为开发商提前介入了打开了一扇窗,开发商需要利用好这扇窗提前锁定特定项目。前期服务商的主要服务内容包括三方面:一是规划研究,依据上层次规划编制具体的项目实施规划,涉及产业的,还应包括产业规划; 二是权属调查模底和意愿征集;三是权益收购方案,对涉及集体资产,还涉及集体资产的处置方案。


前期服务内容涉及各种专业服务,开发商自身并不一定具备全面的专业团队,开发商除利用自身的专业经验之外,还需整合最优质的外部专业团队,这些专业团队包括城市规划、产业规划、政策法规、资产评估、财税及金融等方面,这些优质的专家资源既是开发商参与前期服务商竞争的需要,也是保证开发商为镇街提供前期服务质量的关键。可以预见,城市更新不仅仅拼资金实力,而且拼专业能力。开发商在前期服务中不仅要按照政府的要求完成前期研究的内容,更重要的是通过参与前期服务为后期参与挂牌招商获取先动优势,形成有效的竞争壁垒。


路径六:通过“EPC+运营权”方式参与活化更新


活化更新,类似于深圳的有机更新,即采取综合整治和功能改变相结合的方式进行改造,而非大拆大建的方式。该模式在深圳已经有相对成熟的经验,深圳政府也一直鼓励城中村和旧工业区的有机更新,深圳出台的“城中村分区划定政策”和“城中村综合治理行动计划”进一步强化了综合整治的改造模式,并且鼓励开发商通过委托代建、“EPC+运营权”等方式进入城中村和旧工业区改造,包括万科、深业等开发商均已介入城中村改造,将城中村的旧居住区改造为长租公寓。


《意见》明确:“探索通过“EPC+运营权”招标或公开遴选方式,引入产业园区综合运营服务企业实施旧工业区、成片出租屋活化更新,提升镇村工业园区软硬件条件和运营效率,结合“美丽幸 福村居”建设将出租屋改造为公寓型宜居社区。“ 显然,东莞的活化更新与深圳的综合整治并无本质区别,包括对对城中村内的治安、消防、用电、用气,食品、弱电管线、市容、交通、生活污水、环境卫生等方面进行全面改造,既消除旧村和旧工业区内的安全隐患,也全面改善城中村内物业管理和公共服务水平,优化旧村和旧工业区的居住和营商环境,从而提升物业的价值。


但是,《意见》并没有对“EPC+运营权”模式具体如何实施进行规定。依据深圳模式,城中村的公共部分的改造资金来源于政府财政资金,深圳的相关政策对此类综合整治的资金安排和操作方式作了明确具体的规定。在深圳模式下,“EPC+运营权”模式存在两个不同的法律关系:一是EPC承包商与政府间的设计、采购、施工承包关系;二是EPC承包方与物业权利人间的运营权承包、转移或让渡合同。在该模式下,开发商与政府和物业权利人签署“EPC+运营权”的一揽子协议或者开发商和政府签署EPC协议,并同时与物业权利人签署物业运营管理协议。


较为合理的预测是,与深圳一样,活化更新在东莞也将是政府鼓励和倡导的模式,与深圳不同的是,深圳的综合整治配套政策齐全、操作路径明确,而东莞这方面的制度设计则相对粗放,存在很大的想像空间,东莞接下来的具体实施细则必然会在吸收深圳经验的基础之上完善其制度设计。在当前配套制度不清淅的状况下,开发商可以先行进行市场调研,针对优质的标的资产进行前期介入。


结语


虽然东莞城市更新与深圳相比起步相对较晚,无论是政策体系还是市场成熟度与深圳都存在一定差距,但从东莞最新政策纲领来看,东莞一方面充分吸取了深圳城市更新中市场化的经验,展现出了更加开放和勇于创新的姿态;另一方面试图克服政府在城市更新规划、产业发展和原权利人权益整合等方面的被动角色,东莞政府以更加积极角色介入城市更新,力图避免城市更新中资源的错配。开发商应该充分意识到东莞城市更新的最新趋势和特点,未雨绸缪、提前布局。对习惯了深圳城市更新的开发商而言,也要跟随东莞政府的步伐,调整思维、转换方向,准确把握政策变动期的机遇,采取合适的策略获得先动优势。




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