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东莞旧改新政带来哪些重大调整?

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发布时间:2018-8-20 10:25:53

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粤港澳大湾区规划纲要正在紧锣密鼓制定中,湾区土地二次开发利用问题也更为紧迫。为全面提速和推进城市更新项目的落地及实施,2018年广东省政府[1]及深圳[2]、中山[3]、惠州[4]、佛山[5]等各市关于三旧改造(城市更新)新政纷纷出台。东莞作为粤港澳大湾区核心城市之一,未来三年计划完成的更新土地面积为3万亩,是东莞过去8年实际已更新面积的总和。


为实现上述目标,东莞市近日出台纲领性文件《关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》(以下简称《意见》),在政府主导地位、改造模式、规划管控、产业保障和改造流程方面都做出重大调整,将对东莞城市更新市场产生重大影响。本文第一时间对《意见》的核心变化进行梳理及解读,以帮助东莞更新改造参与主体准确理解政策动向。


一、基本原则方面:强化政府主导地位


政府与市场的角色和定位是城市更新中的基本原则问题,深圳城市更新的市场化程度最高,虽然近两年深圳政府更加积极地介入城市更新,但仍坚持以市场化推动为主,广州则以政府管控为主,采取“应储尽储”原则,东莞介于深圳与广州之间,在粤港澳大湾区九个内地城市中城市更新市场化程度仅次于深圳。东莞的城市更新政策经历了2010年至2014年的试点阶段以及2014年之后的常态化阶段,相继出台了30多个相关政策,但政府统筹管控的深度不够,管控环节存在脱节,管控要求未能落实,因此改造市场虽然非常活跃,但是规划要求、公建配套和产业保障等公共利益未能很好实现,显然不能满足东莞政府的发展诉求。从《意见》的具体内容来看,东莞进一步强化了政府在城市更新各环节全方位的统筹主导地位,具体体现在以下几个方面:


第一,取消了村企合作改造模式,政府深入介入集体物业改造,村组集体不再能自主决定集体物业的合作改造主体,由政府通过单一主体挂牌招商模式选择集体物业的合作改造主体。


第二,在规划管控方面,加强更新专项规划的可实施性以及刚性约束力,由政府划定更新单元,通过对更新单元的统筹安排,捆绑落实土地贡献、公共设施规划要求,补足交通、教育、医疗等城市短板。


第三,加强土地收储力度,扩大土地收储的范围。根据现行政策,战略统筹区(即轨道站点、城镇中心区及其他重要节点地区)内的改造项目由政府优先收储,但实际上很多项目政府都放弃了优先收储权,同意市场主体改造。根据《意见》的表述,为了增加政府对土地市场的宏观调控能力,政府未来会加强行使优先收储权。此外,除TOD站点周边综合开发区域等战略统筹区外,《意见》将工业用地保护红线范围内改造为经营性用途的,“倍增企业[6]”完善手续后调整为经营性用途的,也优先纳入政府土地储备。此外,国有企事业单位的土地除采取市属企业土地整备方式改造外,也由政府统一收储。


第四,加大市属国有企业参与城市更新、土地储备的力度。例如,市属土地整备开发公司可成立全资或控股项目公司收购不动产权益,参与更新改造;政府可以指定市属平台公司实施城市更新项目;市属国有企业牵头组建的城市更新基金对政府土地整备项目有优先权投资权。


第五,强化落实城市更新实施监管。东莞现有旧改政策中已经明确规定了通过监管协议、出让合同签署、工程规划许可证审批、预售许可证审批等环节对城市更新项目的实施情况进行全过程监督管控,但实际操作中各个管控环节存在脱节,监管措施未能落地,《意见》再次重申“强化城市更新实施监管全覆盖”,执行力度会进一步加强。

 

二、改造模式方面:创设单一主体挂牌招商模式,取消村企合作模式


创设单一主体挂牌招商模式,改造权与土地产权分离


创设单一主体挂牌招商模式是《意见》的重大独特性创新,归纳而言,单一主体挂牌招商模式是指政府拟定更新单元的改造招商方案,由符合资格的市场主体根据招商方案对政府(集体)的综合收益进行网上报价,报价最高者作为入围企业,入围企业在限期内线下收购城市更新单元范围内全部不动产权益后被确认为实施主体。


根据目前正在征求意见的单一主体挂牌招商操作规范文件,单一主体挂牌招商模式主要适用于集体土地的更新单元以及集体土地和国有土地混合的更新单元,镇街政府是单一主体挂牌招商的实施主体,负责单元规划划定、开展前期工作、拟定拆迁补偿方案、制定招商方案、开展报名资格审查等。


单一主体挂牌招商模式的挂牌环节类似国有土地挂牌出让,条件公开,价高者得,其公开性和透明度大大增加,有利于有实力的大型企业获得改造权,但也将会大大推高更新项目的取得成本。


取消村企合作模式,已备案项目“不进则退”


据调查统计,珠江三角洲地区集体建设用地占全部建设用地总量的50%以上,村集体是城市更新中最重要的权利主体,但往往缺乏自改能力,村企合作改造一直是广东各市主要改造模式。2015年东莞出台了《东莞市集体经济组织与企业合作实施“三旧”改造操作指引》,要求指引印发后村集体必须通过街镇招投标平台或市公共资源交易中心公开选择合作企业,但公开选定合作企业的具体操作要求一直未出台,与村集体(甚至村领导)关系紧密的本地企业通过合作协议锁定了大量项目。这些合作企业资金实力和开发能力有限,改造项目推进速度缓慢,有实力的外地企业难以进入。


《意见》取消了村企合作模式,促使村组集体接受政府通过单一主体挂牌招商模式选定的入围企业进行改造,意在引入更有实力的品牌企业进入旧村改造市场,提升旧村改造的品质和速度。但值得考虑的是,村组集体作为权利主体,无权自主选择合作单位,而由镇街政府代为选择改造主体,能否充分体现村组集体的利益?是否会遇到村组集体的阻力?单一主体挂牌招商模式的效果如何有待时间的检验。


为了激活沉淀的村企合作项目,对于已经备案的村企合作项目,《意见》并未采取“旧项目适用旧政策”的做法,而是给予一年内的过渡期,在《意见》印发一年内(即2019年8月15日前)没有完成实施主体确认的,将改为政府主导或单一主体挂牌招商改造模式。这意味着,现有村企合作单位将面临生死线,如不能快速推进合作项目,将失去对项目的权益。针对已经签署合作协议尚未备案的村企合作项目如何处理,《意见》并未提及,很可能面临不得不终止的结果。


新政出台将会导致村组集体和企业已经签署《合作协议》无法继续履行,将可能产生大量关于合作企业已经投入的如保证金、补偿款等资金的返还争议。从法律角度看,政策变化导致合同无法履行的,可以适用情势变更解除合同,如无特别约定,村组集体应当返还合作单位已经支付的保证金、补偿款等款项,但比较可行的做法是由未来最终确认的实施主体代村组集体返还。


为了鼓励村组主动将土地交由政府收储,《意见》明确将土地出让纯收益的50%返还给村组,但从深圳“农地入市”政策的试点结果来看,这种收益分配比例对村组集体的吸引力明显不够,难以起到鼓励村组集体主动交储的效果。


三、规划管控方面:专项规划刚性约束更强,避免小面积零星改造,实行容积率密度分区,完善项目开发量计算规则


更新专项规划编制更为严谨,调整难度更大


在《意见》出台之前,东莞的改造专项规划比较粗略,属于空间蓝图性质,实施性比较差,改造专项规划和项目规划设计要求缺乏衔接传导机制,专项规划的管控要求没有在更新项目中予以体现。《意见》明确要求“通过规划管控,加强政府统筹,保证规划实施和公共利益的底线”。目前,东莞已经启动了新一轮的更新专项规划编制工作,专项规划的编制将更为严谨及具有可实施性,规划成果的刚性约束力将得到强化,明确作为具体更新单元、项目审查、审批的依据,专项规划设定的约束性条件调整难度更大。 


更新单元原则上不低于150亩,避免小面积零星改造


东莞的更新单元由政府划定,《意见》出台前,东莞一个更新单元范围内可以包括多个改造项目,虽然原则上要求成片改造项目不少于5公顷,但实际上,改造项目面积控制较少,存在很多小面积的零星改造项目,公建配套很难落实。对此问题,《意见》要求,除政府主导改造、工改工、公益性改造及政府特批更新单元不受面积限制外,更新单元面积原则上不小于150亩(即10公顷),不超过500亩。鼓励一个单元只安排一个改造主体整体实施,在保证单元内公共设施、拆迁补偿全面落实及满足政府规定条件下,可以分拆给不同主体。


实行容积率密度分区,总体开发强度提高


现行的《东莞市规划管理技术管理规定》采取低容积率、低强度的开发思路,以往城市更新项目批准的容积率,一般二类居住用地不超过2.5,商住混合用地不超过3.0,商业金融用地不超过3.5。东莞和深圳的土地整体开发率均逼近50%,但东莞城市更新的容积率远远低于深圳,不利于节约集约利用土地,也低于难以满足东莞持续发展需要。


此外,目前东莞没有密度分区制度,各项目的容积率差异性不大,没有体现区域差异性,明显不合理。《意见》明确“实施差异化的容积率密度分区制度……对广深科技走廊节点地区、轨道TOD站点地区等重点地区将实施高密度开发,提升商业办公、新型产业、工业、仓储等用地开发强度,合理提升部分地区居住开发强度。”据悉,东莞市城乡规划局已初步形成了《密度分区与容积率计算指引》,计划在今年城市重点更新单元中试行。


四、产业保障方面:放宽“工改工”分割销售限制,拟出台“工改M0”操作政策


东莞作为传统的制造名城,面临产业升级转型巨大挑战,但东莞市“三旧”改造项目多以住宅、商业项目为主,“工改工”进展缓慢。东莞市近年已针对工业、产业用房陆续出台了各类优惠政策措施,包括《东莞市“三旧”改造产业类项目操作办法》(东府办〔2015〕129号)、《东莞市产业转型升级基地认定和管理实施办法》(东府办〔2016〕2号)、《东莞市科研用地管理暂行办法》(东府办〔2016〕109号)、《实施重点企业规模与效益倍增计划行动方案》(东府办〔2017〕11号),同时也公布了《东莞市工业保护线管理办法(征求意见稿)》。在上述政策基础上,《意见》在鼓励“工改工”方面又进一步,主要存在以下政策调整和变化:


第一,此前公布的《东莞市工业保护线管理办法(征求意见稿)》明确“工业保护线内允许适量布局新型产业用地(含新型产业用地+商业用地的混合用地)”,《意见》要求进一步 明确“工改M0”的具体操作政策,支持M0与其他类型用地混合利用,这对于改造主体而言有相当的吸引力。


第二,“工改工”改造方案的审批权限下放至镇街政府,提高审批效率。


第三,“工改工”项目不受更新单元面积不少于150亩,不大于500亩的面积限制。


第四,放宽“工改工”生产性用房的分割销售限制,工业生产使用部分允许全部分割销售,不再限定总建筑面积和单栋建筑面积,分割销售单元最小建筑面积降低至500平方米。


第五,加强“工改工”项目的财政补助,项目计提的轨道交通建设发展专项资金以及75亩以上工改工项目竣工验收后五年内入驻企业形成的税收市留成部分,全额补助给改造主体。


五、更新流程方面:各个环节效率将会提高,项目推进速度有望加快


城市更新提速是《意见》的主要目标之一,而行政审批、规划调整、村组集体决策、搬迁补偿和征地报批往往是阻碍已启动的城市更新项目推进速度的主要环节,从《意见》内容和已发布的省国土资源厅3号文来看,这些环节的效率均会大幅度提高,具体体现在:


第一,在行政审批环节,《意见》明确要求将城市更新流程中涉及的行政审批事项打包形成1+N的总体实施方案,一次性报市政府审批,审批时间压缩至6个月。《意见》同时也要求镇街党政联席会议集中一次性表决审批事项。


第二,在规划调整环节,城市更新专项规划的刚性约束力加强,调整的空间减少。同时《意见》取消了对前期研究报告的行政审查,规划部门提前开展控规调整论证和修建性详细规划的审查,在1+N总体实施方案报批后,由市规划委员会直接审议控规调整论证报告。


第三,在村组集体决策环节,《意见》也要求村组集体制定表决事项清单,由村组集体股东大会一次性表决有关事项。


第四,在搬迁补偿环节,《意见》创设的单一主体改造招商挂牌模式要求入围企业在规定期限内(1-6个月)收购更新单元范围的全部不动产权益,如果不能在限定期限内完成的,根据目前正在征求意见的单一主体挂牌招商操作规范,该更新单元会被清退出标图建库,原则上三年内不再接受该更新单元的申报。这种“不进则退”的做法使得权利主体与入围企业一损俱损,消除了权利主体做“钉子户”的动机,有利于较快达成补偿协议。


此外,省国土资源厅3号文在旧改项目的强制拆迁问题上也做出了重大突破,在改造方案(含搬迁补偿安置内容)经过村集体表决并经市县级政府批准后,针对不涉及征收集体土地但必须对村民房屋进行拆迁的,可以由县级以上政府参照《国有土地上房屋征收及补偿条例》第三章补偿相关规定执行,即对被拆迁人按照改造方案给予补偿后,被拆迁人未在限期内完成搬迁的,可以申请法院强制执行,法院裁定准予执行的,可由市县政府负责执行。对村民物业的强制拆迁涉及财产权问题,属于法律保留的范围,3号文的规定有超越权限之嫌,其效果也有待实践考验。


第五,在征地报批环节,省国土资源厅3号文已经将三旧改造涉及的集体土地征转手续审批权限由省里下放至地级市政府,征地报批效率将会大幅度提高。


结语


《意见》发布后,贯彻落实《意见》内容的东莞城市更新实施办法以及关于单一主体招商挂牌、更新单元编制、工改M0、容积率计算等大批相关具体政策文件将会陆续出台,现有政策面临清理、废止或修改,参与主体需要密切地关注政策的动向,及时做出安排,在东莞城市更新市场新一轮的调整中赢得先机。

注:

1.2018年4月4日广东省国土资源厅出台粤国土资规字【2018】3号文《关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》。

2.2018年以来,深圳已经发布《工业区块线管理办法》《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》《深圳市城市更新单元规划容积率审查规定》(征求意见稿)、《深圳市拆除重建类城市更新单元计划申报规定》(征求意见稿)等约十几个文件。

3.2018年7月13日中山市政府发布《中山市“三旧”改造实施办法(试行)》。

4.2018年以来,惠城、惠阳、仲恺、惠东等区县便密集出台了10多个三旧改造新规的征求意见稿。

5.2018年5月佛山市国土资源和城乡规划局发布关于公开征求《佛山市人民政府关于深入推进城市更新(“三旧”改造)工作加强城市治理能力的实施意见》公众意见的公告。

6.2017年东莞市政府出台《关于实施重点企业规模与效益倍增计划全面提升产业集约发展水平的意见》(东府〔2017〕1号),在全市范围内选取200家试点企业纳入倍增计划,并出台一系列政策扶持培育试点企业以倍增计划中的各种集约化发展路径来提升企业综合竞争力。

 

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