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城中村项目解决合法用地比例限制的五种路径

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发布时间:2018-11-1 10:07:44
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前言

对于城中村改造项目而言,合法用地比例要求一直都是一道难越的高山,许多项目因此被拦在计划立项的大门之外。虽然2016年底出台的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》(下称“《暂行措施》”),政府已经尝试为合法用地比例要求松绑,如重点更新单元的合法用地比例要求仅降至30%,位于探索实施土地开发创新模式的坪山中心区范围的更新单元合法用地比例要求降至50%,但对于遍地是违法用地和违法建筑的城中村项目而言,仍是天堑鸿沟。为此,开发商和村股份公司不得不绞尽脑汁提高项目范围内的合法用地比例,力求跨过这道槛。本文则结合深圳当前政策,梳理现行政策下解决合法用地比例的可能路径,以作参考。


路径一:调整更新单元范围


合法用地比例系指城市更新单元拆除范围内权属清晰的合法土地面积占拆除范围用地面积的比例。故此,提高合法用地比例的方向有二:一是增加更新单元拆除范围内合法土地面积,二是降低拆除范围用地总面积。所以,当合法用地比例不足时,最简单直接的方式即是调整更新单元范围,一是扩大范围,将更多的合法土地纳入拆除范围,二是缩小范围,把违法用地剔除出更新范围。


但是需要注意的是,更新单元范围划定除了影响合法用地比例之外,同样会因为项目所涉权利主体、建筑物增加带来其他的伴随影响,如新增的更新单元范围内建筑物是否符合年限要求?是否隶属于其他村股份公司?是否导致项目超出优先拆除重建区范围?等等。因此需要综合考虑是否采用调整更新单元范围这一路径,避免因调整更新单元范围导致不满足计划申报的其他要求。


路径二:历史遗留违法建筑简易处理


在1992年、2004年的两次农村城市化改造过程中,深圳遗留下了大量历史违法用地和违法建筑,这些违法用地和违建正是合法用地比例不足的源头。早在《深圳市城市更新办法》中便明确规定,城市更新项目范围内的违法用地、违法建筑应当接受处理后,方可作为权属确定的更新对象。过去,深圳政府为了消除历史遗留违法建筑先后出台了“两规”、“三规”和“新三规”,但由于流程复杂等种种原因,真正在规定期限完成处理的违法建筑寥寥无几。自2014年的“新三规”在试点一年后,由于效果不佳,政府启动“新三规”的修改工作,历史违建基本上陷入了停滞状态。


而在2016年底出台的《暂行措施》第一次将违建处理与解决合法用地比例不足问题正式关联起来。《暂行措施》中规定:“对合法用地比例不足60%但不低于50%的拆除范围内的历史违建可按规定申请简易处理,经简易处理的历史违建及其所在用地视为权属清晰的合法建筑物及土地。”这就为合法用地比例只有小部分不足的项目开了一道“违建简易处理”的大门,避免这些项目卡在临门一脚无法列入更新计划。但在《暂行措施》出台后一年多的时间里,“违建简易处理”的具体操作细则却迟迟未出台,导致这一制度几乎成为“空中楼阁”。


近日,龙华区率先出台《深圳市龙华区城市更新区域内历史遗留违法建筑简易处理工作细则》(下称“《细则》”),真正让城市更新参与者们看到了适用“违建简易处理”解决合法用地比例问题的曙光。根据该《细则》,龙华区城市更新区域内历史违建(1999年3月5日前且已申报“两规”处理的违建)的简易处理可免于办理房屋质量检测鉴定、消防审查或备案、地质灾害评估手续。经处理后取得《简易处理通知书》的历史违建及用地,在城市更新中视为权属清晰的合法建筑物及用地,但该处理仅适用于城市更新项目,如城市更新项目无法实施的,《简易处理通知书》将作废。


龙华区历史违建简易处理的具体流程如下:

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路径三:调入合法用地指标


在深圳农村城市化的过程中,原农村集体经济组织的土地被“统征”、“统转”为国有,相对的,政府为了保障原农村集体经济组织生产生活需要,促进其可持续发展,亦通过征地返还、拆迁安置、非农划定等方式将一部分用地保留给农村集体经济组织合法使用。这一类的用地主要包括:依据《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》(深府[1993]283号)、《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》(深府[2004]102号)划定给原农村集体的非农建设用地,以(市、区)批复或补偿合同形式批准给原农村集体的征地返还用地、拆迁安置用地等。但是,由于种种原因,许多应当保留给村集体的土地并没有落实,导致村集体只空有指标配额,却没有真正获得土地进行建设。对于村集体享有的这一类非农建设用地、征地返还用地指标,政府允许按一定方式核算后调入城市更新项目,视为合法用地。当前市场上有许多城市更新项目都是通过非农指标调入城市更新项目以突破合法用地比例门槛。在具体操作上,目前龙岗、坪山、大鹏、龙华等区均已规定了本辖区的非农建设用地管理办法,对于调入的程序、类型、核定的面积等作了详细规定。


而在近期公布的《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》(下称“《管理办法》”)中,政府明确了另一类村集体合法留用的土地类型亦可以调入城市更新统筹处理,即土地整备利益统筹项目中的留用土地指标。根据该《管理办法》,在土地整备利益统筹项目中村集体经济组织可获得的留用地共包括三个部分组成,分别是:项目范围内已批合法用地、项目范围外调入合法指标、利益共享用地。其核算规则如下:


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《管理办法》第8条规定,“本项目范围内无法安排留用地的,留用地指标中的利益共享用地和合法用地可与本街道城市更新项目统筹处理,或直接落在本街道经济关系未理顺的已建成区并由原农村集体经济组织继受单位拆除重建。按照上述两种方法安排的留用土地指标,其合法用地部分按照等土地面积核算,利益共享用地部分上浮50%”据此,开发商除了非农指标外,另可以与村集体组织协商将在利益统筹项目中获得的未落实的留用地指标调入更新项目中,解决合法用地不足问题。关于留用地指标具体如何与更新项目统筹处理,目前尚无具体规定,预计将会参照非农指标调入更新项目的方式处理。


路径四:申请旧屋村认定


在城市更新项目中,五类合法用地分别为:国有已出让(划拨)用地、城中村用地(主要为非农建设用地、征地返还用地、原农村用地红线用地)、旧屋村用地、房地产登记历史遗留处理用地、城市化历史遗留违法建筑处理用地。在这五类合法用地中,旧屋村属于非常特殊的一类,它并不属于政府批准使用的土地或经权利主体补办手续、缴交罚款后获得政府批准使用的土地,而是政府基于尊重历史的原则,对于某些历史形成、已长期存在的原农村旧(祖)屋状态的合法性确认。如果项目涉及旧屋村的,可在计划申报前申请旧屋村范围初步核查,经初步核算认定的旧屋村范围即可计入的合法用地指标。根据《深圳市拆除重建类城市更新单元旧屋村范围认定办法》(下称“《旧屋村认定办法》”),旧屋村范围,是指原特区内在《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》实施前(即1992年6月18日前),原特区外在《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》实施前(即1993年7月14日前)正在建设或者已经形成且现状主要为原农村旧(祖)屋等建(构)筑物的集中分布区域。因此,如果项目所在区域存在大量原农村旧(祖)屋等建(构)筑物,开发商可考虑通过启动旧屋村认定来提高项目的合法用地比例。



根据《旧屋村认定办法》,旧屋村认定的程序如下:

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路径五:外部公共利益用地移交


除了上述四种路径外,为了借助市场力量增加城市基础设施、公共服务设施等公共利益用地供给,深圳市规土委起草了《关于城市更新促进公共利益用地供给的暂行规定》(征求意见稿)(下称“《暂行规定》”),拟将“公共利益用地”与“更新片区或项目”的实施进行捆绑,通过增加更新项目用地合法面积的方式促使更新项目实施主体向政府移交外部公共利益用地。即如果更新项目实施主体能向政府无偿移交拆除范围外(但需位于同一行政区辖区范围内)公共利益用地,则可根据外部移交用地的面积计入更新项目一定比例权属清晰的合法土地面积,从而破解合法用地比例不低于60%的限制。


但这并不意味着外部移交用地能够全部计入合法用地面积,参照土地整备利益统筹项目,外部移交用地的计入标准需区分不同情况:(1)手续完善的各类用地,等面积计入更新项目合法土地面积;(2)未完善征(转)地手续的用地,按其用地面积的55%计入更新项目合法土地面积。而且,《暂行规定》要求是更新项目合法用地面积达到30%以上,可以按前述标准计入合法用地面积,如果一个更新项目合法用地面积未达到30%以上,是否即无法适用外部公共利益用地移交这一路径,目前政策尚未明确。


对于更新项目实施主体而言,采用这一路径并不是一项容易的决定,该路径所附随的难度显而易见。首当其冲的便是对外部移交用地进行拆迁补偿带来的经济平衡压力,由于项目实施主体必须自行清理外部移交用地的经济关系,向政府无偿移交,由此带来的拆迁补偿成本均必须由实施主体承担。虽然《暂行规定》也提及如果外部移交用地属于建成区,可按“外部移交用地面积*转移系数”计算转移容积计入更新项目,但对于外部移交用地属于未建成区的,并不适用转移容积的规定。而且这些建筑规划增量以及由此换来的更新项目推进是否足够完成经济平衡,对于更新主体而言,是“如人饮水、冷暖自知”。其次,是由此带来的项目进度压力。虽然通过外部移交用地可以帮助实施主体跨过合法用地比例的门槛,但它同样也带来了拆迁难度。众所周知,许多城市更新项目正是因为拆迁问题才深陷泥沼,而外部移交用地的拆迁难度并不比项目范围内的拆迁难度小。根据《暂行措施》的要求,外部移交用地需要在更新项目首期用地审批前无偿完成移交手续,如果届时外部移交用地无法及时完成拆迁及移交,则更新主体同样无法获得更新用地。而且,如果外部移交用地系城中村用地,届时还需要完成集体资产处置的相关程序,亦可能导致项目进度由此拖延。除此之外,外部用地的选择、不同社区间的协调难度等,亦是需要项目实施主体予以综合考虑的因素。


目前,《暂行规定》尚未正式出台,通过外部公共利益用地移交的方式能否最终落定尚未可知,需视正式出台的政策而定。


来源丨深圳建纬城市更新业务研发中心


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