关联法条

《中华人民共和国土地管理法实施条例》

第二十五条第三款 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》

第十一条第一款 行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

第二十五条 市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。

征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》

第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。

《广州市旧村庄更新实施办法》

第三十三条 政府征收储备的项目，由各区依法进行征收。对经协商达不成一致的留守户，依法通过行政裁决、司法诉讼、强制执行等方式解决。

合作改造、自主改造项目，村集体经济组织与村民之间就已签订的补偿安置协议产生争议的，村民理事会可进行协调；协调无果的，可依法提起民事诉讼。

《广东省高级人民法院关于明确土地、房屋征收征用补偿协议纠纷案件作为行政案件处理的通知》

第三条第二款 集体土地上房屋征收与补偿协议的签订主体为村集体或房地产开发公司的，应视为受房屋征收部门委托签订合同，被拆迁人提起诉讼的，应当同时将房屋征收部门列为共同被告。

精选案例

实务简评

从上述案例可以看出，对旧村改造中村集体经济组织或市场主体与村民签订的《房屋拆迁补偿安置协议》性质问题，实务中至少存在三种观点，即民事合同、行政协议及村民自治事项。

笔者认为，法院将履行《房屋拆迁补偿安置协议》所生的纠纷纳入村民自治范畴而拒不受理的做法有待商榷。根据《村民委员会组织法》的规定，拆迁补偿安置方案应当由村民会议依定法程序按照法定比例表决通过，即拆迁补偿安置方案的决策系村民自治范畴。但拆迁补偿安置方案一经表决通过，则村民自治事项已经完成，至于拆迁补偿安置所涉的具体权利义务则应由《拆迁补偿安置协议》确定，履行《拆迁补偿安置协议》系合同执行问题，而非村民自治的决策事项，因合同履行所生纠纷可以诉讼的途径寻求救济。但如因拆迁补偿安置方案的合法性等问题所生纠纷，则可视为村民自治范畴。

对于自主改造或合作改造模式下村集体经济组织或市场主体与村民签订的《拆迁补偿安置协议》能否视为受房屋征收部门委托而签订的行政协议，关键在于这一过程是否属于土地房屋征收部门行使行政职权的方式。对此，笔者认为在自主改造或合作改造的旧村改造流程中，政府行使的是审批、监管职责，而非行政征收职权，且没有履行拆迁补偿安置的义务和责任，村集体和市场主体实施安置补偿工作也不是受政府委托，具体理由如下：

1.旧村改造的启动系以村集体通过改造意愿表决为起点，而非行政机关主动将旧村纳入改造范围主动进行征收；

2.《广州市旧村庄更新实施办法》及相关旧村改造政策就旧村自主改造和合作改造模式规定的拆迁补偿安置义务主体均为改造主体，而非行政机关；

3.行政机关将项目列入更新计划、对改造方案进行批复，仅是确认项目的改造范围、用地界址、地块界线、社会稳定风险评估、改造成本等事项，并不产生政府必须实施拆迁补偿的行政责任，也不产生政府将行政职责授权或委托村集体或市场主体的法律后果；

4.拆迁安置补偿方案系村民自治表决通过，并不执行政府征收补偿标准；

5.拆迁补偿安置协议的拟定、签署由村集体/市场主体与权利主体自由平等协商，政府的行政强制力原则上并不介入拆迁补偿行为；

6.在自主改造和合作改造模式下，安置补偿的资金系村集体、村民或其他权属人自筹，或由参与改造的市场主体投入，而非由政府财政拨付资金。

综上，笔者认为，按照《广州市旧村庄更新实施办法》进行的旧村庄自主改造或合作改造，由于政府没有行使行政征收职权也不履行安置补偿义务，故村集体或市场主体与村民签订的《拆迁补偿安置协议》应为民事合同，因履行该协议引发的纠纷应以民事诉讼解决。

专业建议

在广州市旧村改造中，自主改造和合作改造是旧村改造的主要模式，此种情形下《拆迁安置补偿协议》的签约主体通常并非行政机关，而是村集体经济组织或房地产开发企业。对于此类协议，我们认为将其性质认定为民事合同较为妥当，由其引发的纠纷以民事诉讼方式处理较为合理。但正如本文列举的案例所反映的，法院对于此类《拆迁安置补偿协议》的性质尚有分歧，因此我们建议在起诉前检索所属辖区法院的相关案例，以采取适当的方式寻求司法救济。