在政府采购活动中，时有出现供应商为了谋取中标、成交而提供虚假材料的情况。根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条规定：“供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）提供虚假材料谋取中标、成交的……供应商有前款第（一）至（五）项情形之一的，中标、成交无效。”据此，供应商以虚假材料谋取中标或成交的，行政处罚后果不可谓不重。据笔者统计，2021年7月至2021年9月期间，财政部政府采购严重违法失信行为信息记录系统公布的158条行政处罚记录中，有59条行政处罚系因供应商提供虚假材料而作出，占比约37%，可见因此原因导致企业受到行政处罚的情况并不少见。而在实践中，行政机关和司法机关对于“虚假材料”的认定以及“谋取中标、成交”的理解存在争议，因此本文主要围绕行政处罚案例中行政处罚与司法案例中司法机关对“提供虚假材料谋取中标、成交的”的认定观点汇总分析。

目前我国对于《政府采购法》第七十七条规定的“虚假材料”并无进一步的细化规定，导致实践中对于什么材料构成“虚假材料”存在着不同的见解。《招标投标法实施条例》第四十二条对《招标投标法》第三十三条规定的“以其他方式弄虚作假的行为”进行了列举：“（一）使用伪造、变造的许可证件；（二）提供虚假的财务状况或者业绩；（三）提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、劳动关系证明；（四）提供虚假的信用状况；（五）其他弄虚作假的行为。”因此，在政府采购项目中，有部分法院参照上述规定以认定“虚假材料”。但同时，也有法院认为，《政府采购法》第七十七条第一项的规定属于第三条规定的诚实守信原则的延伸，政府采购活动中供应商应诚实信用，不仅要提交符合采购文件要求的材料，还应保证其提交的材料真实、完整，避免虚假材料影响政府采购活动的正常秩序，因此，对于“虚假材料”的认定也应当以诚实守信原则作为逻辑起点，更注重从政府强监管的角度去分析“虚假材料”。

材料的虚假可能体现在两个方面：形式和实质。形式虚假可能体现在虽然材料所述内容符合事实，但是证明文件为伪造的，或冒用第三方名义出具的；实质虚假则体现于材料内容与事实情况不符。由于《政府采购法》第七十七条第一项并未区分形式虚假和实质虚假，而是不加区分，因此对该条款的解读应当为只要在政府采购活动中实施了提供虚假材料的行为即应适用该条款进行处罚。

在上海志绘云科技有限公司与兴化市城市管理行政执法局、泰州市华太工程咨询管理有限公司等合同纠纷案中[（2019）苏民申4330号]，江苏省高级人民法院认为，“关于志绘云公司在磋商响应文件中提交的运营协议是否为虚假材料的问题。运营协议是否为虚假材料的审查，不应仅审查其形式是否真实，还应审查协议是否真实有效履行，即协议所涉及的业绩是否真实存在。经审查，该运营协议中所涉金乡县公共自行车建设项目的中标供应商为江苏晶浩电子科技有限公司，但运营协议中志绘云公司的相对方为圣安公司，在无证据证明圣安公司与晶浩公司之间存在转包或分包等关系的情况下，应认定志绘云公司与金乡县项目之间不存在关联性，即志绘云公司并未实际参与金乡县项目。故志绘云公司在磋商响应文件中提交的运营协议反映虚假业绩，应为虚假材料。”在该案中，采购人要求提供业绩的目的是为了证明供应商的履约能力，虽然投标供应商志绘云公司提交了委托协议，但其并不能证明该委托协议与其业绩项目实际存在关联，因此法院最终认定其提交的投标文件内容与事实不符，应属于“虚假材料”。而2017年，财政部发布的指导性案例二十九中，供应商提出质疑称中标人的产品数据不满足招标文件技术要求，存在提供虚假材料谋取中标的情形。财政部门调查后发现中标人的投标文件显示投标产品的技术参数符合招标文件要求，但产品运营商提供的材料证明投标产品的部分数据参数与招标文件不符，随后中标人亦承认投标文件中的技术参数与事实不符。对于该案，财政部明确，供应商在明知招标文件的技术参数要求和投标产品的实际技术参数不符合招标文件技术参数的情况下，通过修改投标文件意图达到满足招标文件要求，属于典型的“提供虚假材料”。因此，从上述案件可看出，对供应商的投标文件真实性审查不仅限于形式，而亦应当审查投标文件内容是否属实。

另外，为了满足采购文件的要求，部分供应商在自身业绩不足的情况下，为加强自身的竞争力，不乏冒用第三人的项目业绩进行投标的情况，其提交的“虚假材料”也属于不符合实际情况的虚假材料。在川印文化集团股份有限公司、南充市财政局财政行政管理（财政）再审审查与审判监督案[（2018）川行申861号]中，四川省高级人民法院认为，在《竞争性谈判文件》明确载明报价人提供的项目业绩仅限于自己实施的业绩的情况下，川印文化集团股份有限公司在报价时提交的业绩项目并非其所为，而是第三人的业绩，系冒用他人业绩谋取中标或成交的行为。川印文化集团股份有限公司违反了保证投标文件真实性的义务，应承担相应的法律后果。由此可见，法院认为投标文件应当与招标文件要求以及实际情况相符，否则构成“虚假响应”，违反诚实信用原则，供应商应承担相应的法律责任。

但需要注意的是，无效资料不等于虚假资料。2020年6月12日，财政部发布了7则政府采购信息公告（第一千零五十六号至第一千零六十二号），其中根据第一千零五十九号、第一千零六十号政府采购信息公告中，财政部肯定了供应商浙江爱特提交的投标文件中相关认证证书不适用于其投标产品，应当扣分，但是认为现有证据不足以证明浙江爱特提供虚假材料谋取中标。可见，在认定虚假材料时，应注意区分无效材料，无效资料并不一定为虚假资料。

（一）虚假材料可能实际影响项目中标/成交结果是否为处罚条件存在争议

作为另一构成要件，“谋取中标、成交”的认定标准也存在争议，投标供应商是否具有“谋取中标、成交”的认定是从其提供的虚假材料通常是从其与投标文件、招标文件的关系中推定的，若供应商想要证明其不存在主观恶意的，则需提供证据证明。而对此，存在了两种不同的观点：（1）该虚假材料需构成评审因素或确定中标人或成交人的因素，否则不应视为存在“谋取中标、成交”的主观目的；（2）投标文件作为投标供应商对采购项目的响应文件，目的就在于中标、成交，因此只要作为投标文件提交均应被视为存在“谋取中标、成交”的主观目的。

第一种观点认为，《政府采购法》第七十七条处罚的行为限于供应商提供虚假材料是为了使自身符合采购要求或增加竞争力或在评审中增加分值等，最终目的是在项目采购中中标或成交，若其提交的虚假材料客观上无法影响项目的中标或成交，则不符合该规定中的“谋取中标或成交”的条件。比如提交的虚假材料并不属于评分因素的情况下，虚假材料客观上无法影响项目的中标或成交；但若作为评分因素则可能影响到评分，则属于以中标或成交为目的的虚假应标，否则就不应认为是以谋取中标为目的的虚假应标。^[1]在美在中视联合（北京）国际文化传媒有限公司与财政部行政纠纷案[（2019）京01行初780号]中，法院即采用了上述裁判思路，在供应商提交的材料构成评分因素时，其材料虚假即可能影响中标结果。在该案中，供应商提交的员工经验虚假，但是其辩称招标文件“评分细则”中“团队实力”评分为5分，包含人员分工、数量和经验等，人员经验并非该项评分的唯一决定因素，其认为招标人未阐述团队经验对团队实力的评分的影响，一刀切地认定员工经验存在虚假造成了实际影响。对此，法院认为员工经验作为团队实力的组成部分，“团队实力”的材料可能影响评分进而影响中标结果，故法院未支持供应商的请求。

第二种观点认为，若材料作为投标文件的一部分，则其展现的项目业绩、人员资质等内容均可影响招标人对供应商履约能力的评价，而无需具体分析该虚假材料对中标或成交结果的影响。在苏州猴皇动物实验设备科技有限公司与中华人民共和国财政部行政纠纷案[（2017）京行终1027号]中，法院认为，虽然招标文件并未对供应商需列举的项目数量没有要求，供应商也辩称其列举的南京医科大学项目与其能否取得中标、成交没有任何的关系，但“因谈判响应方提供的相关项目实施业绩能够反映其财务状况以及履行合同的记录等情况，体现了其履行合同的能力，是采购人最终确定成交供应商的因素之一。因此，提供数量可观的实施业绩情况，客观上将有助于提高谈判响应方最终成交的可能性。”因此供应商在投标文件中列举该项目存在为谋取中标、成交的目的性。在大连汇林汽车销售有限公司、大连市财政局行政监察案[（2020）辽02行终252号]中，法院则认为，“供应商参加政府采购招投标活动，旨在通过平等竞争中标，与采购人签订政府采购合同，最终实现提供货物、工程或者服务，获取经济利益的目的。投标文件对于供应商能否中标而言，具有决定性的意义。”因此对供应商的意见不予采纳。

（二）实际中标/成交并不是处罚条件

对于是否应以实际中标作为处罚条件，司法实践较为统一，认为中标并不作为处罚条件，《政府采购法》第七十七条也并未将投标供应商中标或成交作为处罚的前提条件，从另一方面分析，该条款主要是要求供应商在政府采购活动中应当遵守诚实守信原则，若以该投标供应商实际中标或成交的结果作为处罚条件的，那么可能有大量的弄虚作假行为无法得到监管，与立法目的相悖。因此在实践中，供应商以其未中标或成交的抗辩意见通常不被法院接受。贵州高级人民法院发布的《优化营商环境条例》“十大经典案例”之五明确，根据《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》立法本意，供应商提供虚假材料、弄虚作假谋取中标的行为，无论其最终是否中标或成交，其行为本身已经扰乱了招投标的公正性，均应受到相应处罚。在大连汇林汽车销售有限公司、大连市财政局行政监察（监察）行政纠纷案中[（2020）辽02行终252号]，法院亦明确《政府采购法》第七十七条“提供虚假材料谋取中标、成交的”的规定以行为而不是后果作为处罚标准；在江苏森发路灯制造有限公司、安龙县财政局财政行政管理（财政）行政纠纷案中[（2019）黔23行终77号]，法院同样认为，提供虚假材料谋取中标、成交的规定并不以供应商中标或成交为处罚前提条件。

综合上述裁判观点，实务中对于“提供虚假材料谋取中标或成交”的认定均基于投标供应商应保证其投标文件的真实性的义务以及诚实信用原则，对于“虚假”的认定，不论是形式虚假还是实质虚假，均落入《政府采购法》第七十七条的规制范围内，适用该条款进行处罚；而对于“谋取中标或成交”的认定，不同法院对于该等虚假材料对中标或成交结果的影响的论证思路和观点存在些许分歧，部分观点认为虚假文件应实际上可能影响中标结果，而部分观点认为材料作为投标文件的组成部分，而投标文件是为了促成与采购项目的成交，因此推定投标供应商存在“主观恶意”，要求投标供应商提供证据证明其并不存在“谋取中标或成交”的目的。

因此，基于上述司法实践观点，对于投标供应商，在政府采购活动中应严守诚实守信原则，对于己方提交的投标文件应仔细审核真实性、准确性和完整性，而对于政府采购监管机关，应逐步从政策层面与实践层面统一“提供虚假材料谋取中标、成交”的认定标准，进一步促进政府采购活动的公平竞争，避免因监管标准不稳定影响政府公信力。

[1] https://www.sohu.com/a/357254804_100005860，最后访问日期：2021年10月20日