2020年12月30日，《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称《更新条例》）经深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十六次会议通过，自2021年3月1日起施行。作为全国范围内首部城市更新相关地方性法规，《更新条例》标志着深圳城市更新制度正式从政策层面上升至经济特区法规的规范层级。

《更新条例》实施至今已满一年。这一年中，深圳市区两级人民政府执行落实《更新条例》的规定，已经发布或正在制定部分《更新条例》相关的配套政策文件；开发企业、股份合作公司、物业权利人等城市更新项目相关主体积极遵守《更新条例》及配套政策文件。本篇将以《更新条例》及配套政策文件为基础，分析《更新条例》实施后一年内的政策出台及实践情况。

（一）配套政策文件的制定情况

关于《更新条例》特别规定的城中村项目意愿核实程序，市区两级政府部门均发布相关政策规定予以落实。区级层面，自2021年4月19日深圳市龙华区城市更新和土地整备局率先印发《关于龙华区城市更新项目历史违建物业权利人核实工作流程的通知》后，宝安区、坪山区、龙岗区等区的城市更新部门陆续印发历史违建物业权利人核实的相关规定。

市级层面，深圳市住房和建设局、深圳市规划和自然资源局（以下简称“市规自局”）于2021年8月12日联合发布《关于加强对住宅类历史遗留违法建筑交易查处的通知》，将落实《更新条例》历史违建物业权利人核实规定与打击遏制住宅类历史违建投机炒作行为相结合，明确《更新条例》实施前已立项但未实施主体确认的城市更新项目需在通知发布后6个月内完成住宅类历史违建物业权利人核实工作。2021年9月26日，市规自局就权属核实问题再次发文，在《关于做好城市更新项目历史遗留违法建筑物业权利人核实有关工作的通知》（以下简称《通知》）中强调，区城市更新部门不得对市场主体与未经核实确认的物业权利人签订的搬迁补偿协议进行备案；经核实的历史违建物业权利人原则上不得变更，但因继承、受遗赠、人民法院或仲裁委员会生效法律文书、人民政府生效的决定以及法律法规规定的其他情形等因素导致的除外。

截至2022年3月1日，深圳市市区两级政府就历史违建物业权利人核实出台的政策文件清单如下表：

经过市区两级政府部门政策文件的细化、强调，《更新条例》第三十条规定的意愿核实程序得到落实，各区城市更新项目纷纷按照规定开展历史违建物业权利人核实相关工作。

从《更新条例》实施一年以来历史违建权利人核实的实践情况来看，历史违建权属核实制度给城市更新项目的推进带来以下影响：

第一，提高城市更新项目立项难度。《更新条例》实施前，意愿征集阶段仅是对历史违建物业权利人的权属情况进行初步确认，重点在于确定更新意愿比例满足立项门槛；历史违建权属的正式确认在实施主体确认阶段。《更新条例》实施后，市场主体需在申报城市更新单元计划前完成项目范围内全部历史违建的权属核实，实际上增加了立项门槛，提高了立项难度。

第二，提前权属纠纷爆发的时间。《更新条例》实施前，由于权属核实工作主要在实施主体确认前开展，更新意愿征集和计划申报阶段并不会产生过多权属纠纷。《更新条例》将权属核实提前至意愿征集阶段，导致一些项目在意愿征集阶段便产生多例房屋产权纠纷、婚姻纠纷、继承纠纷，影响了项目计划申报的进度。

第三，降低历史违建物业权利人的积极性。一部分业主不愿在意愿征集阶段确定房屋权属，一部分业主因家庭未完成析产、未确定继承份额而无法在意愿征集阶段便固定房屋权属。而《通知》又规定历史违建物业权利人核实后除法定原因外不得变更，导致业主主动申报历史违建权利人核实、配合完成权属核实公示程序的积极性降低。不少城市更新项目在推进历史违建权利人核实过程中遇阻。

但从深圳市整体房地产市场来看，意愿征集阶段历史违建权属核实的开展，加强了深圳市规划土地和房地产市场秩序管理，有效打击了各类历史违建交易行为的力度，遏制了住宅类历史违建投机炒作，规范且优化了城市更新项目意愿征集的程序。

（一）配套政策文件的制定

按照《不动产登记暂行条例实施细则》第八十五条第一款的规定，签订搬迁补偿协议并不属于预告登记的规定情形；《更新条例》第三十一条属于变通立法，将搬迁补偿协议纳入预告登记的适用范围。2021年12月17日，市规自局官网发布了公开征求《深圳经济特区不动产登记条例（征求意见稿）》（以下简称《登记条例》）意见的通告。《登记条例》明确了《更新条例》中搬迁补偿协议办理预告登记的申请主体、办理要求。

1.申请预告登记的主体

《更新条例》第三十一条规定，市场主体可以按约定向不动产登记机构申请办理被搬迁房屋的相关预告登记，但并未明确市场主体是否可以单方申请。

根据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十五条、第八十六条的规定，不动产预告登记应当由买卖房屋或者其他不动产物权的协议双方当事人共同申请；但是，预售人和预购人订立商品房买卖合同但预售人未按照约定与预购人申请预告登记的情况下，预购人可以单方申请预告登记。如搬迁补偿协议的预告登记参照适用前述《不动产登记暂行条例实施细则》的规定，则需要由市场主体与被搬迁权利人共同向不动产登记机构申请预告登记。

但《登记条例》第二十五条第十项已经明确规定，“城市更新搬迁补偿协议签订后，物业权利人未按约定与市场主体共同申请被搬迁房屋相关预告登记的，市场主体申请被搬迁房屋相关预告登记”。该规定为市场主体提供了单方申请被搬迁房屋预告登记的途径，有利于搬迁补偿协议预告登记制度真正实现锁定被搬迁房屋产权的作用。

另外，《搬迁补偿协议示范文本》第九条约定，“双方同意在签订本协议后【】个工作日内由 □甲乙双方□乙方委托甲方 申请办理不动产预告登记。”该项约定实际上明确了搬迁补偿协议的预告登记应当以市场主体、物业权利人双方名义共同申请，但存在两种方式供选择：双方共同申请办理或物业权利人委托市场主体申请办理。

综合前述规定，被搬迁房屋预告登记的申请主体为市场主体和物业权利人两方；如物业权利人不予配合办理预告登记，则市场主体可以单方申请。

2.预告登记的办理要求

由于搬迁补偿协议原不属于预告登记情形，需明确深圳市不动产登记机构办理被搬迁房屋预告的具体操作细则；而在实务操作中，需要协调不动产登记机构确定搬迁补偿协议进行预告登记的具体要求。

对此，《登记条例》第九十六条规定，“申请城市更新、土地整备、旧住宅区改造所涉不动产预告登记的，应当提交下列材料：（一）经备案的搬迁安置补偿协议；（二）当事人关于预告登记的约定。”

（二）实施情况

而经笔者初步了解，深圳市不动产登记中心已开始接受搬迁补偿协议的预告登记业务的办理申请，申请人需提交如下资料：（1）不动产预告登记申请表；（2）搬迁补偿协议双方当事人身份证明文件；（3）被搬迁物业的权属证明文件；（4）已签署的合法有效的搬迁补偿协议。搬迁补偿协议双方应共同申请办理预告登记，如一方无法亲自到场委托他人办理的，应提供经公证的授权委托书。即，如物业权利人委托市场主体申请办理预告登记的，应当签署相应授权委托书并由公证处进行公证。搬迁补偿协议预告登记的具体要求及办理程序有待相关部门颁布操作指南予以明确。截至本文发布之日，《登记条例》的正式文本仍未发布。

（一）配套政策文件的制定

综合《更新条例》第三十五条、第三十六条的规定，行政调解实际为城市更新项目申请启动行政征收程序的前提，经过行政调解未能达成一致，才能对未签约部分房屋实施征收。

关于行政调解的操作细则，深圳市已于2013年11月13日印发《深圳市行政调解实施办法（试行）》（以下简称《深圳调解办法》），宝安区已于2016年印发《深圳市宝安区行政调解实施暂行办法》，并于2020年发布《深圳市宝安区城市更新和土地整备局行政调解工作规则（征求意见稿）》公开征求意见。但由于前述三份文件均发布于《更新条例》实施前，所以均未将城市更新项目纳入行政调解范畴。

《更新条例》实施以来，盐田区、龙岗区两区在2021年先后发布行政调解的实施办法，分别是《盐田区行政调解实施暂行办法》（以下简称《盐田调解办法》）和《深圳市龙岗区行政调解实施办法（试行）》；龙华区在2022年2月就《深圳市龙华区行政调解实施暂行办法（征求意见稿）》公开征求意见。

以盐田区为例，《盐田调解办法》明确规定调解范围包括两类：1.依法可以调解的民事纠纷，包含土地权属争议、城市更新搬迁补偿等纠纷；2.依法可以调解的行政纠纷。调解申请条件包括五项：1.有明确的当事人；2.当事人与申请调解的争议纠纷有利害关系；3.有具体的调解请求、事实和理由；4.属于行政调解的范围和行政调解机关的职责范围；5.各方当事人同意调解。

各区的办法明确规定了行政调解的受理主体、调解机构、调解范围、申请条件、依职权调解的情形、不予受理的范围、调解形式、行政调解的终止情形、调解达成一致的情形等等具体内容，将城市更新搬迁补偿纠纷纳入调解范围，并细化了《更新条例》关于行政调解的规定。

（二）实施情况与问题

2021年9月1日，深圳市盐田区民政府发布关于海涛花园城市更新项目（以下简称“海涛花园项目”）行政调解事项的公告。根据公告，盐田区人民政府指定盐田区海山街道办事处作为海涛花园城市更新项目行政调解事项的具体实施机关。海涛花园项目成为《更新条例》实施后深圳市首例启动行政调解程序的城市更新项目。海涛花园项目启动行政调解程序后，部分签约比例已达“单95%”（即已签订搬迁补偿协议的专有部分面积占比或者物业权利人人数占比不低于95%）的项目市场主体纷纷向所在区政府申请启动城市更新项目的行政调解程序，但各区政府部门接受申请、正式启动行政调解的更新项目屈指可数。

从《更新条例》及各区行政调解配套文件来看，城市更新项目行政调解制度在执行上仍存在一定问题：

第一，调解需征得当事人同意的规定可能影响行政调解的启动，甚至影响行政征收的推进。2013年的《深圳调解办法》、2021年的《盐田调解办法》均规定，无论依职权还是依申请，调解均需要征得当事人同意。对于陷入搬迁补偿谈判僵局的城市更新项目而言，市场主体与物业权利人协商一致向行政机关申请调解十分困难。如将征得当事人同意作为启动行政调解的前提，《更新条例》设置的行政调解将失去制度设计之初的制度价值，无法真正解决城市更新项目搬迁僵局，更无法完成行政征收启动的前提条件。事实上，《更新条例》并未明文规定启动行政调解必须“当事人协商一致”，而是以“经充分协商仍协商不成”作为启动行政调解的条件。因此，在判定城市更新是否符合行政调解条件时，可能需要结合《更新条例》与行政调解具体办法综合考量。

第二，“经区人民政府调解未能达成一致”的定义与外延并不明确。按照《更新条例》第三十六条第一款的规定，“经区人民政府调解未能达成一致”是启动行政征收程序的条件之一；但根据《更新条例》及各区的行政调解办法，并未明确规定经调解未能达成一致的情形具体包含哪些。《盐田调解办法》第二十条第一款规定了八种行政调解终止情形，但行政调解终止的情形并不完全等同于“经区人民政府调解未能达成一致”的情形。举例来说，第五项“在本办法规定的调解时限内达不成调解协议”显然属于“经区人民政府调解未能达成一致”的一种情形；但第六项“当事人就争议纠纷提起诉讼或者申请仲裁”是否属于“经区人民政府调解未能达成一致”便存疑，且当事人已诉讼或仲裁的情况下启动行政征收有待商榷。因此，“经区人民政府调解未能达成一致”并无准确的定义，还有待各区人民政府在行政调解过程中结合城市更新项目具体情况进行个例判断。

（一）配套政策文件的制定

《更新条例》第三十六条至第三十九条简要规定了城市更新项目行政征收的流程，但受限于篇幅及立法层级，《更新条例》仅对未签约部分房屋实施征收的要点进行明确。因此，《更新条例》在第七十一条第一款进行立法授权，授权市政府另行制定旧住宅区未签约部分房屋实施征收的具体办法。2021年7月30日，市规自局官方网站发布《关于公开征求〈深圳市城市更新未签约部分房屋征收规定（征求意见稿）〉意见的通告》，就《深圳市城市更新未签约部分房屋征收规定（征求意见稿）》（以下简称《征收规定》）公开征求社会公众意见。《征收规定》的要点内容如下：

1.新增双向沟通机制

双向沟通机制为《征收规定》第七条新增的一项规定，《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》（以下简称《征收办法》）、《更新条例》均无相关规定，故建立双向沟通机制并非启动行政征收的法定前置程序。启动双向沟通机制的条件为签约比例达到面积占比85%或人数占比85%；启动行政调解的条件为签约比例达到面积占比95%或人数占比95%。根据市规自局发布的起草说明，双向沟通机制主要是为了区城市更新部门（以下简称“区更新局”）及时掌握项目搬迁补偿进展，判断项目是否行政调解、行政征收的启动条件，实现对行政调解、房屋征收程序的衔接。

2.征收启动需区政府批准

对于一般性房屋征收而言，根据《征收办法》的规定，区政府实施征收前，拟征收房屋须纳入全市年度房屋征收计划。但对于城市更新项目未签约部分房屋征收而言，根据《更新条例》第三十七条的规定，可以不纳入全市年度房屋征收计划。年度房屋征收计划是由区征收部门上报市征收部门，再经市规划案和自然资源部门、市政府层层审批确定的。由于未签约部分房屋征收无需纳入年度房屋征收计划、缺少市区两级审批程序，《征收规定》在第八条规定，经区更新局审核符合条件且确有征收必要，应提请区政府决定是否启动房屋征收程序；区政府决定征收程序后，通知区更新局开展相关工作。

3.征收条件可能由六项改为四项

根据《征收办法》的规定，城市更新项目实施行政征收需满足六大征收条件：（1）取得发展改革部门对项目建议书或可行性研究报告的批复；（2）已按程序进行社会稳定风险评估、征求意见；（3）房屋征收补偿费用已足额到位，专户存储；（4）具备符合规定的征收补偿方案；（5）建设项目已纳入辖区国民经济和社会发展年度计划；（6）具有已经批准生效的城市更新单元规划。

《征收规定》全文未提及“取得发展改革部门对项目建议书或可行性研究报告的批复”、“建设项目已纳入辖区国民经济和社会发展年度计划”，但亦未明确规定未签约部分房屋征收不需要完成前两项征收条件。

4.新增房屋征收决定的预告程序

《更新条例》第三十八条规定，区政府作出征收决定前，如市场主体与物业权利人签订搬迁补偿协议，则未签约部分房屋征收程序终止。而《征收规定》则规定，征收决定预告期届满前，如市场主体与物业权利人签订搬迁补偿协议，则未签约部分房屋征收程序终止。简单来讲，《征收规定》明确了征收程序启动后市场主体与物业权利人签订协议的最终期限，即预告期；如最终期限内市场主体与物业权利人仍未签订协议，则房屋征收程序不得再行终止。

根据市规自局发布的起草说明，增设房屋征收决定的预告程序主要是为了督促市场主体与物业权利人尽快签订协议，避免因信息交流不充分出现市场主体及物业权利人签订的搬迁补偿协议与区政府作出的房屋征收决定相冲突的情况。但《征收规定》新设的房屋征收决定预告期与原有房屋征收程序的衔接存在一定问题。

5.明确被征收人不履行征收补偿协议时的强制执行方式

根据《征收办法》，房屋征收补偿包含两种方式，一种为征收部门与被征收人签订征收补偿协议，一种为征收部门提请区政府作出征收补偿决定（被征收人拒绝签署征收补偿协议时）。对于区政府作出征收补偿决定的情形，在被征收人未按照征收补偿决定的要求限期搬离房屋且未就征收补偿决定申请行政复议或行政诉讼时，区政府可以向人民法院申请强制执行。而对于被征收人与征收部门签订征收补偿协议后被征收人未按照征收补偿协议约定限期搬离房屋的情形，《征收条例》《征收办法》均未作出明确规定。

《征收规定》在第二十八条明确规定了被征收人不履行征收补偿协议时的强制执行方式：（1）区更新局应当催告被征收人履行征收补偿协议的相关义务；（2）经催告后仍不履行的，区更新局可以提请区政府作出要求其履行协议的书面决定；（3）被征收人收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，区更新局应当提请区政府向人民法院申请强制执行。

《征收规定》第二十八条的规定并非立法创新，而是依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款关于行政协议强制执行的规定，结合未签约部分房屋征收的具体情况细化而来。

（二）实施情况与建议

2021年12月3日，深圳市罗湖区城市更新和土地整备局（以下简称“罗湖更新局”）发布《罗湖区桂园街道蔡屋围城市更新统筹片区蔡屋围（城中村）项目一期子项目B房屋征收提示》。该征收提示显示，因公共利益需要，罗湖更新局根据《更新条例》《征收办法》，拟对罗湖区桂园街道蔡屋围城市更新统筹片区蔡屋围（城中村）项目一期子项目B（以下简称“蔡屋围项目”）范围内未签约房屋实施征收。蔡屋围项目成为《更新条例》实施后深圳市首例启动行政征收程序的城市更新项目。《更新条例》中行政征收制度的设立，为解决城市更新项目常见的搬迁补偿困难提供有效手段，有利于市场主体推进城市更新项目的搬迁补偿谈判工作。

截至2022年3月1日，《征收规定》仍未正式发布；2021年公布的《征收规定》已有修改，近期将上报市政府审核。因此，目前推进的城市更新项目未签约房屋征收，仍按照《更新条例》及《征收办法》的规定推进征收流程。相关部门在发布正式《征收规定》前，可以考虑以下建议：

1.建议按照《征收办法》的规定，增加发布征收提示的时限。《征收办法》规定，房屋征收部门应当在房屋征收范围确定后3个工作日内，以公告形式发布征收提示；但《征收规定》删除了征收范围确定后3个工作日内的时间期限。建议按照《征收办法》的规定，增加发布征收提示的时限，避免征收流程部分环节耗时过久。

2.建议按照《征收办法》的规定，明确房屋征收的条件。如前所述，《征收规定》全文未提及“取得发展改革部门对项目建议书或可行性研究报告的批复”、“建设项目已纳入辖区国民经济和社会发展年度计划”，但亦未明确规定未签约部分房屋征收不需要完成前两项征收条件。关于未签约部分房屋征收的征收条件是否由《征收办法》规定的六项变为四项，建议市政府在《征收规定》中以征收条件的方式直接予以明确。

3.建议明确房屋征收决定预告与房屋征收决定的差别。从《征收规定》第十九条、第二十二条来看，房屋征收决定预告与房屋征收决定公告非同一内容、同一文件。从《征收办法》第二十条来看，房屋征收决定与房屋征收决定的公告内容一致，区政府作出房屋征收决定5个工作日内应当将房屋征收决定公告。由此，房屋征收决定预告并非房屋征收决定，在房屋征收决定预告时，房屋征收决定并未作出。目前《征收规定》直接规定，预告期届满后次日进行房屋征收决定公告，缺少区政府作出房屋征收决定的程序。建议区分房屋征收决定预告与房屋征收决定，并在预告期结束后，由区政府按照《征收办法》作出房屋征收决定，并在决定作出后5个工作日内将房屋征收决定进行公告。

根据《更新条例》第二十五条规定，申报拆除重建类城市更新单元计划时，拆除范围内物业权利人的更新意愿应当符合以下要求：

深圳市人大常委会办公厅于2021年9月18日向市政府办公厅发出的《关于〈深圳经济特区城市更新条例〉有关条文适用问题答复意见的函》具体明确了第二十五条更新意愿比例适用及城市更新单元地块的内涵两个问题。

关于更新意愿比例，鉴于《更新条例》自2021年3月1日起施行，且未对既往已受理项目是否适用《更新条例》作出特别规定，根据《中华人民共和国立法法》第九十二条的规定，《更新条例》有关规定不溯及既往，即《更新条例》生效前申报主体按原有规定向各区申报计划立项并被相关部门受理的项目，不适用《更新条例》关于更新意愿比例的规定。

关于城市更新单元地块的内涵，基于立法原意考量，《更新条例》第二十五条“单一地块”“两个或者两个以上地块”中的“地块”是指根据城市更新专项规划，以及根据城市更新专项规划制定的城市更新单元计划、城市更新单元规划所确定的规划地块。

《更新条例》第六章“法律责任”规定了五种罚则，具体内容如下表：

2021年9月8日，市规自局印发《〈深圳经济特区城市更新条例〉第六十五条、第六十六条行政处罚裁量权实施标准》，细化第六十五条、第六十六条两项处罚的违法情节及处罚标准，具体如下表：