《指导意见》提出，城中村改造要坚持问题导向原则，要求城市人民政府结合实际确定城中村改造范围，并分三类实施改造：“具备条件的城中村实施拆除新建；不具备条件的不可强行推进，要开展经常性整治提升，防控风险隐患；介于前两类之间的实施拆整结合”。

《征求意见稿》明确深圳市城中村改造的对象为“以深圳市域内原农村集体经济组织继受单位及原村民实际占有使用的现状居住用地为主的区域”，并通过城中村改造专项规划划定拆除新建、整治提升、拆整结合三类城中村空间范围。具体要求如下：

1.拆除新建类项目

深圳市城中村具备拆除新建条件的，可以划入拆除新建类城中村改造范围，鼓励实施区域统筹和成片开发，在城中村空间范围的基础上将周边低效用地一并纳入实施改造。其中，以下四类城中村用地优先纳入拆除新建范围：

根据2022年6月16日深圳市工业和信息化局、深圳市规划和自然资源局联合发布的《深圳市20大先进制造业园区空间布局规划》，目前已在宝安、龙岗、龙华、坪山、光明、盐田、大鹏新区、深汕特别合作区等8个区选取产业基础比较好、具有空间保障能力的区域打造20大先进制造业园区，总规划用地面积约300平方公里，按照启动区、拓展区、储备区有计划释放工业用地面积约60平方公里。

2.整治提升（含拆整结合）类项目

深圳市城中村不具备拆除新建条件的，纳入整治提升（含拆整结合）类城中村改造范围，开展经常性整治提升，具体要求如下：

《指导意见》提出，要坚持净地出让，在此前提下按照公开择优原则选择优质合作单位。为落实《指导意见》要求，强化土地市场管理，《征求意见稿》要求城中村改造项目以完成净地入库为分界线，明确区分“前期服务商”与“土地受让方”，实施“政府收储 前期服务商公开择优 净地入库 综合评价出让/带设计方案出让”的一、二级分离改造模式。该模式不同于目前更新政策规定的一、二级联动改造模式（即，实施主体完成建筑物拆除、产权注销等相关手续，按照规划要求向政府无偿移交公共用地后，即可申请以协议方式取得更新单元规划确定的开发建设用地使用权）；亦有别于目前整备政策规定的原农村集体经济组织继受单位公开招选正式合作方模式。具体如下：

1.净地入库前，可按公开择优原则引入前期服务商

区政府按照“总成本 微利”的原则，根据项目实施协议对前期服务成本进行核算并上浮一定比例后，向前期服务商支付收储补偿金。

2.净地入库后，采用公开方式选定土地受让方

根据《征求意见稿》规定，“除安置房用地外，拆除新建类城中村改造项目内土地完成净地入库后，市规划和自然资源局可依法采用综合评价出让或带设计方案出让等公开方式确定土地受让方，由土地受让方实施开发建设。”其中：“综合评价出让”通常指按照综合评审因素的量化指标评审得分最高的市场主体作为土地受让方候选人；“带设计方案出让”参鉴《中山市人民政府关于印发中山市建设用地带设计方案出让实施方案(试行)的通知》（中府函〔2021〕224号）以及《湛江市人民政府关于印发湛江市建设用地带设计方案出让实施方案(试行)的通知》的规定，是指在建设用地出让公告发布前，区政府（管委会）组织编制拟出让用地的建设项目规划和建筑设计方案、施工图设计文件（即“设计方案”），并按法律法规要求完成土壤污染状况调查，提交自然资源部门和委托施工图审图机构审查通过后纳入出让方案，报市政府供地会审会议审议同意后，作为土地出让公告的一部分对外发布。

1.拆除新建类城中村改造工作流程

根据《征求意见稿》，拆除新建类城中村改造工作流程包括意愿征集和项目可行性研究、纳入拆除新建类城中村改造年度计划、基础信息核查、项目实施方案和改造单元规划编制、搬迁补偿和安置、土地清理与收储、用地出让及开发建设等（详见图1.拆除新建类项目工作流程图）。

其中，在意愿征集阶段，《征求意见稿》参照《土地征收成片开发标准》（自然资规〔2023〕7号）中“土地征收成片开发方案应当充分征求成片开发范围内农村集体经济组织和农民的意见，并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意”，以及《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》（深规划资源规〔2019〕4号）中“建筑物区分所有的，专有部分占建筑物总面积三分之二以上的权利主体且占总人数三分之二以上的权利主体同意进行城市更新”等更新意愿征集比例相关规定，明确“拆除新建类城中村改造项目需经物业权利人三分之二以上同意，并经原农村集体经济组织继受单位同意后方可实施”。即，按照《征求意见稿》实施的深圳城中村改造项目，不再适用《深圳经济特区城市更新条例》“双四分之三”的更新意愿比例，仅需三分之二以上物业权利人同意即可，但仍需由原农村集体经济组织继受单位依据民主决策程序通过后方可实施。

图1.拆除新建类项目工作流程图

2.整治提升（拆整结合）类城中村改造工作流程

整治提升（拆整结合）类城中村改造工作流程包括信息核查、纳入整治提升（拆整结合）类城中村改造年度计划、规划设计方案编制、建设实施方案编制、实施主体选择、建管一体长效治理等（详见图2.整治提升（含拆整结合）类项目工作流程图）。

图2.整治提升（含拆整结合）类项目工作流程图

《征求意见稿》规定区政府作为城中村改造项目搬迁补偿安置等工作的责任主体，可选定前期服务商协助区政府开展相关工作。在搬迁补偿标准方面，区政府负责编制拆迁补偿方案，深圳市后续或出台深圳市城中村改造搬迁补偿指引，针对城中村改造项目搬迁补偿标准的制定提供参考，合理引导市场预期。

在协议内容方面，《征求意见稿》明确区政府应与被搬迁人签订搬迁补偿协议，并约定物业权利人搬离时点，区政府于物业权利人搬离并交付房屋之日起开始支付搬迁补偿费。鉴于城中村改造项目往往耗时较长，搬迁补偿涉及原农村集体经济组织继受单位及原村民等权利主体数量众多，被搬迁房屋的收楼时间一般需结合项目签约进度、由搬迁人发出移交通知书予以确定。《征求意见稿》明确要求搬迁补偿协议应约定物业权利人搬离时点，或是将为被搬迁人提供明确的履约预期作为政策制定的出发点，但该条规定可能存在一定的实操难度。是否在协议签订时即需要明确具体的搬离节点、约定“以移交通知书记载的搬离时间为准”是否符合政策要求存在不确定性，仍有待主管部门作进一步说明。

在安置责任方面，《征求意见稿》规定了三种安置房用地与建设的安排方式，包括：

《指导意见》指出要建立健全征收制度，城市人民政府应当明确集体土地上房屋征收补偿责任部门、征收补偿标准和程序，并对依法申请强制执行情形等作出规定。为落实《指导意见》要求，《征求意见稿》提出在拆除新建类城中村改造年度计划阶段，拆除新建类城中村改造项目由区政府同步申请纳入房屋征收年度计划。按照《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》（深圳市人民政府令第342号，以下简称“342号文”）第八条，纳入全市年度房屋征收计划的情形包括“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建和城市更新的需要”等符合公共利益需要的情形。考虑到城中村普遍存在公共卫生安全风险大、房屋安全和消防安全隐患多、配套设施落后、环境脏乱差、社会治理难等突出问题，《征求意见稿》有关纳入房屋征收年度计划的规定与342号文保持一致，与《深圳经济特区城市更新条例》（以下简称《更新条例》）存在区别。

《征求意见稿》另提出，在拆除新建类城中村改造项目搬迁补偿和安置阶段，区政府可以依据国家和本市国有土地上房屋征收与补偿有关规定作出房屋征收决定及征收补偿决定。但《征求意见稿》仅对区政府有权做出行政征收进行了笼统规定，未要求搬迁补偿阶段区政府实施行政征收的签约比例、前置条件及程序等具体内容，与现行《更新条例》规定的行政调解与行政征收制度存在较大差异，有待后续出台实施细则予以进一步细化，为深圳市城中村改造项目房屋征收提供指引。

根据《征求意见稿》，城中村改造项目在开发建设阶段，在项目经济可行、规划条件能够支撑的前提下，应按要求配置一定比例配售型保障性住房。这一规定回应了2023年8月25日国务院常务会议审议通过的《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发【2023】14号文，以下简称“14号文”）提出的保障性住房类型规定。《指导意见》将现有住房体系明确为用于配租的保障性住房、用于配售的保障性住房及商品住房三类，以推动建立房地产业转型发展新模式，让保障的归保障，让市场的归市场。

14号文发布前，深圳市曾于2023年7月3日发布“1 3保障房政策”，拟引入共有产权住房，将深圳住房保障体系由原有的“安居型商品房、公共租赁住房、人才住房”转为“公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房”三类。此次《征求意见稿》明确城中村改造项目配置的保障性住房类型，体现了深圳市响应14号文对于保障性住房政策衔接的要求，以及深圳市调整现有规划建设保障性住房相关规定的政策动向。

《征求意见稿》明确了三类可继续按既有更新整备政策限期推进的存量项目：（1）《指导意见》印发之前（即2023年7月24日前）已公告城市更新单元计划和已批准土地整备利益统筹计划的项目；（2）《指导意见》印发后（即2023年7月24日后）未列入计划，但 2023年7月24日前因落实法定规划公共利益用地需要，经区政府同意提前拆除，且现状已实际拆除或虽未拆除但已签拆赔协议并支付拆赔款的城中村改造项目，经向区政府申请按照既有更新整备政策限期推进并取得同意；（3）《指导意见》印发后（即2023年7月24日后）未列入计划，2023年7月24日前已完成更新单元计划公告前所有程序的城中村改造项目，经向区政府申请按照既有更新整备政策限期推进并取得同意。

针对前述三类可按既有更新整备政策限期推进的存量项目，应按照《征求意见稿》要求限期尽快推进。如未能按照《征求意见稿》在实施意见正式印发之日起两年内完成计划公告、未能在计划有效期或2026年7月23日前完成规划审批工作的，将按规定予以清出更新整备计划或由市场主体自行理清经济关系。

近年来，政府频频强调要建立城市更新项目“有进有出”的机制，从严管理城市更新的规划和计划体系，定期清理已列计划但推进困难的项目。《征求意见稿》延续了此前规定的基调，继续强调计划清理与规划管控，以提高更新整备项目的实施率，确保存量项目实现从“数量”到“质量”的转变。 

二、城中村改造市场主体的机遇与挑战

如深圳城中村改造实施意见正式发布，对参与城中村改造的市场主体而言，机遇与挑战并存：

第一，在城中村改造项目由政府主导的大背景之下，部分市场主体可能斩获先机，深圳城中村改造项目的实施进度亦有望提升。首先，政府对于引入前期服务商有更大的自主权和选择权，可以选择经验更为充足、资金实力更为雄厚的大型国企、品牌开发商参与城中村改造项目，为城中村改造项目提供经济和经验支撑，对于大型国企、品牌开发商而言，亦可在本轮“洗牌”中取得先机，获得更多的市场机会；其次，从实施效果而言，政府主导的项目进展相对顺利，比如更新整备项目传统的搬迁难题和搬迁困境，在政府通过“行政征收 市场协商”的双重作用之下更易取得突破，且本次《征求意见稿》并未明确启动行政征收“双九五”的比例要求。在新的细则落地实施之前，城中村改造项目或可借目前政策过渡期，探索城中村改造项目启动行政征收新的出路。

第二，新政实施后部分市场主体在城中村改造项目中的参与度降低，对市场主体如何获取项目提出了新的挑战。在一级开发阶段，市场主体仅能以前期服务商身份参与前期工作，且《征求意见稿》未规定土地公开出让环节前期服务商享有优先权，市场主体能否最终取得项目开发权待后续政策、实践予以明确。如未能最终成为土地受让方、实施开发建设的，前期服务商仅能按照保本微利原则核算、取得收储补偿金，项目回报较低。对此，市场主体可能需从土地出让环节着力，采取“国央企 民企”联合、收并购或引入优质合作方等方式增加土地获取机率。《征求意见稿》采取综合评价出让及带设计方案出让等公开方式选定土地受让方，从长期来看将有助于筛选开发经验丰富、实力雄厚的开发主体，助力城市高质量发展。

第三，针对部分未能按照现行更新整备政策开展的项目以及后续被清理更新整备计划，将由市场主体自行理清经济关系。未来一段时期政府部门、开发商、股份公司、业主之间的纠纷恐将攀升，如何妥善处理好政策过渡期间的纠纷、维稳问题，或将带来新一轮挑战。

第四，《征求意见稿》现有规定多为原则性规定，例如前期服务商参与搬迁补偿、行政征收、土地公开出让等工作内容，后续仍需细化规定、明确制度落地的方式。为避免实施意见正式实施后，新增城中村改造项目在行政审批、前期工作等方面产生政策真空，建议主管部门及时启动细化实施意见、制定实施细则的程序，增加规定的可操作性。

综上，在城中村改造新政即将出台的背景下，市场主体要充分利用前期服务商制度，提前介入优质项目；提升企业开发对需求的适配性，增加项目获取机会；及时抓住政策机遇，布局整治提升类城中村改造项目；主动调整存量项目的实施策略，加快存量项目推进进度等。