一、我国保障性住房体系制度沿革

因发展水平与住房需求的不断变化，我国经历了不同阶段的保障性住房体系制度变革，并为此制定了相应的保障性住房政策与措施。回顾我国保障性住房体系制度的历史沿革，大致可分为如下五个阶段：

（一）第一阶段（1993年及以前）：由福利分房转向住房商品化

我国在很长一段时间内主要实行住房实物分配、福利分房制度，即由国家和职工所在单位投资建设、购买住房并无偿分配给职工，职工仅需支付较低租金即可取得房屋使用权。但在福利分房制度下，存在住房分配不公正、国家供给成本较高、住房需求不合理等问题，供需矛盾日益突出。

为改善前述问题、缓解住房短缺，自20世纪70年代末、80年代初起，我国启动城镇福利住房制度改革。1988年，在烟台、唐山、蚌埠等城市进行“提租补贴、租售结合、以租促售、配套改革”的房改试点基本成功的背景下，国务院住房制度改革领导小组召开第一次全国性住房制度改革工作会议，发布第一个关于房改的法规性文件《关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》（国发〔1988〕11号）（下称“11号文”），明确提出要实现住房商品化，由实物分配逐步改变为货币分配，从调整公房租金及补贴、确定住房作为商品生产的指导性计划管理体制、建立住房基金、调整产业结构等方面开展城镇住房体制改革。11号文出台后，国务院陆续发布其他通知文件，各地逐步取消福利分房制度，初步建立房地产市场。

（二）第二阶段（1994－2007年）：实行住房制度双轨制，推行经济适用房、廉租房

1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》提出全面建立住房公积金制度、低价出售公有住房、将原安居工程转为经济适用房、转变分配方式，并特别提出“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”住房制度双轨制。

该阶段我国的现代住房保障体系初步形成，保障性住房形式以配售型的经济适用房为主，廉租房等为辅。1994年，建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部联合颁布《城镇经济适用住房建设管理办法》，规定中低收入家庭的认定标准、经济适用房的筹资、建设、产权登记等内容，建立经济适用住房制度，经济适用房开始成为保障性住房的主要存在形式。在该阶段，无论是在政策保障或是项目实施方面，保障性住房仍是以经济适用房为主。

1998年，国务院发布第二次房改的纲领性文件《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），提出建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，针对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，并首次提出“廉租住房”，规定最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房以及廉租住房的筹建、租金标准等内容。2007年，《廉租住房保障办法》出台，国内大部分城市逐步建立了廉租住房制度。

2006年，建设部等九部委制定《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（国办发〔2006〕37号），推行限套型、限房价的两限商品住房。优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（90平方米以下住房，含经济适用住房）和廉租住房的土地供应及建设规模。

（三）第三阶段（2008－2013年）：重点发展公共租赁住房、廉租房等配租型保障住房

依据2011年《国务院关于城镇保障性住房建设和管理工作情况的报告》，该阶段我国保障房分为租赁型保障房和购置型保障房两大类，租赁型保障房包括廉租住房和公共租赁住房；购置型保障房包括经济适用住房、限价商品住房和各类棚户区改造住房。

推行住房商品化后，部分城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足，导致部分中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题突出。2008年金融危机之后，我国开始大规模推进保障性安居工程建设，公共租赁住房、廉租房等配租型保障房成为发展重点。

针对公共租赁住房、廉租住房等配租型保障住房，国家发改委等七部委于2010年依据《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号）、《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号）联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号），明确公共租赁住房这一配租型保障住房类型，并规定公共租赁住房租赁管理、房源筹集、监督管理等内容。

2013年，住建部、财政部和发改委联合发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，要求从2014年起公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。

（四）第四阶段（2014－2018年）：棚户区改造成为主力，共有产权住房启动试点

2008年，国务院发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发〔2008〕131号），提出实施城市棚户区（危旧房、筒子楼）改造，解决棚户区住房困难家庭的住房问题。2013年7月，国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号），棚户区改造大规模推进。2015年PSL融资、棚改货币化安置的推行降低了保障性住房的建设力度，棚户区改造成为该阶段主力。

为落实住房供给侧结构性改革，该阶段逐步将经济适用住房、限价商品住房整合为共有产权住房。2014年，住建部提出《关于试点城市发展共有产权性质政策性商品住房的指导意见》（建保〔2014〕174号），在部分试点城市开展共有产权性质政策性商品住房的试点工作。共有产权住房承购人持有的产权份额一般不低于 60%，其余部分为政府产权份额，允许承购人增购至取得完全产权，且满五年允许上市交易。2018年政府工作报告中亦再次提出发展共有产权住房，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。

（五）第五阶段（2019年及以后）：形成以公租房、保障性租赁住房、共有产权住房为主的住房保障体系

2019年后，棚户区改造力度减弱，政府在发展保障性租赁住房方面开始着力。2021年6月，国务院发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号），确定了保障性租赁住房的基本制度。

该阶段我国逐渐形成了以公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房为主的住房保障体系。各类型保障性住房在保障对象、筹集方式及房源管理等方面存在差异，以尽可能覆盖更广泛的居民住房需求：

1、公共租赁住房：指政府提供政策优惠，限定建设标准和租金水平，面向符合条件的住房困难户籍居民和为社会提供基本公共服务的一线职工出租的住房。

2、保障性租赁住房：主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金，由政府给予政策支持，引导市场进行投资供给。

3、共有产权住房：政府提供政策支持，主要采用市场化方式建设筹集，限定套型面积、销售价格、使用和处分权利等，实行政府与购房人按份共有产权，提升居民住房自有水平。

二、《关于规划建设保障性住房的指导意见》下的新住房保障体系

2023年8月25日通过的《指导意见》的核心内容在于构建保障房、商品房双轨体系，在保障解决住房民生问题的同时，推动房地产业转型和高质量发展。《指导意见》提出，要推动建立房地产业转型发展新模式，让商品住房回归商品属性、满足改善性住房需求，促进稳地价、稳房价、稳预期。保障房则由政府重点针对住房有困难且收入不高的工薪收入群体，以及城市需要的引进人才等群体提供，旨在解决工薪收入群体的基本住房问题，使保障性住房回归居住属性。构建保障房、商品房双轨的差异化住房政策体系，以更好地满足不同群体的住房需求，确保人人住有所居、居者有其屋。

（一）主要内容

除了明确保障性住房有关工作的指导思想、基本原则等宏观层面内容以外，《指导意见》还从保障性住房的用地供给、规划计划、房屋配售、封闭管理、支持政策等具体实施方面予以规定，为保障性住房制度落地提供指引。《指导意见》下保障性住房的具体规范要求如下：

1、调整保障房类型

根据《指导意见》，保障性住房分为配租型保障性住房、配售型保障性住房两大类。用于配租的保障性住房包括对符合条件的城镇住房收入困难家庭提供公共租赁住房保障，以及对符合条件的新市民、青年人特别是从事基本公共服务的机关事业单位和企业人员提供保障性租赁住房。对各地在《指导意见》前规划建设的用于销售的人才住房、共有产权住房等政策性住房，则需将新建项目调整为用于配售的保障性住房或商品住房。

保障性租赁住房属于各地最主要的保障房供应类型。以深圳为例，《深圳市住房发展“十四五”规划》提出的“十四五”规划期内保障性租赁住房规划筹集、供应套数均占最大比重。但相较此前以用于配租的保障性住房为主的保障体系，新一轮保障性住房建设规划将更着重于用于配售的保障性住房，保障重点由租赁端转向购买端。

2024年1月5日，深圳市首批13个配售型保障性住房项目集中开工，位于福田区、南山区、宝安区、龙华区等区域，总用地面积17.7万平方米，配售型保障性住房建设面积75.7万平方米，总投资约125亿元，房源合计1万余套。深圳市正按照中央部署与要求，稳步推进保障性住房规划与建设工作。

2、开展地方政策梳理

《指导意见》要求落实地方责任，城市人民政府按照《指导意见》确立的用于配租、配售两类保障性住房类型，新建或将现有空置建筑改建为保障性租赁住房，为保障对象提供充足的保障性住房供应。城市人民政府应当对用于销售的人才住房、共有产权住房等政策性住房政策进行梳理，完成政策制度的逐步过渡。

以深圳市为例，深圳市于2023年7月3日发布《深圳市保障性住房规划建设管理办法》《深圳市公共租赁住房管理办法》《深圳市保障性租赁住房管理办法》《深圳市共有产权住房管理办法》四项政策（统称为“1 3保障房政策”），自2023年8月1日起施行。深圳保障房体系由原有的“安居型商品房、公共租赁住房、人才住房”转为“公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房”三类。其中，《深圳市共有产权住房管理办法》规定的共有产权住房的特点包括：（1）可以采用协议方式出让或完善用地手续；（2）共有产权：购房人产权份额原则上不低于50%，其余部分为政府产权份额；（3）可进行封闭流转等等。根据《指导意见》要求，深圳市也需要根据《指导意见》规定调整新建项目类型。

3、明确对象和标准

《指导意见》指出，保障性住房重点针对住房有困难且收入不高的工薪收入群体，以及城市需要的引进的科技人员、教师、医护人员等群体，保障对象以家庭为单位只能购买一套保障性住房。保障对象范围的确定应从解决最困难工薪收入群体住房问题入手，逐步将范围扩大到整个工薪收入群体。

针对保障性住房对象的具体范围、准入条件与不同群体的保障面积标准等内容，《指导意见》则未予进一步明确，而是规定由各城市人民政府根据供给能力与保基本的原则合理确定。在《指导意见》的框架与原则下，各地区能够根据当地经济能力、房地产市场情况和各类困难群体住房需求，稳慎有序、因地制宜推进保障性住房建设。

4、制定规划计划，以需定建

《指导意见》明确，保障性住房项目建设应由各城市人民政府加强统筹指导，与城中村改造、城市更新、危旧房改造等工作结合推进。亦要在国土空间规划中统筹落实用地规模、布局，制定年度建设筹集计划，坚持以需定建、规划先行，综合考虑市场形势，合理把握建设节奏。

《指导意见》发布前，深圳市已发布《深圳市住房发展“十四五”规划》《深圳市住房发展2023年度实施计划》（下称《实施计划》）等规划计划文件，落实中央对各地统筹开展保障性住房规划建设的要求，通过政府统筹规划支持保障性住房建设筹集与供应。其中，根据《实施计划》，深圳市2023年计划筹集保障性住房建筑面积约407.5万平方米、约11.2万套（间），全年共建设筹集保障性住房18.5万套（间），建筑面积约882.5万平方米，计划供应分配保障性住房8万套（间）、建筑面积约419.04 万平方米，计划批准预售和现售商品住房6万套、建筑面积约600 万平方米。

5、划拨方式供地，鼓励存量项目改保

保障性住房项目由城市人民政府按划拨方式供地，仅支付相应的土地成本。鼓励充分利用依法收回的已批未建土地、房地产企业破产处置商品住房和土地、闲置住房等建设筹集保障性住房，且支持利用闲置低效工业、商业、办公等非住宅用地建设保障性住房，变更土地用途，不补缴土地价款，原划拨的土地继续保留划拨方式。《指导意见》将保障性住房的供地方式明确为划拨，并鼓励低效利用的其他用地改保，反映出保障性住房项目的公益性、非营利性。此举能够有效控制保障性住房的土地成本，进而实现配售型保障房依据“保本微利”原则定价配售。

根据此前发布的法规政策，面向经济适用住房对象供应的公共租赁住房，建设用地实行划拨供应，其他方式投资的公共租赁住房，建设用地可以采用出让、租赁或作价入股等方式有偿使用；保障性租赁住房用地可采取出让、租赁或划拨等方式供应；共有产权房则采取出让方式供地。

在深圳层面，《深圳市人民政府关于完善国有土地供应管理的若干意见》（深府规〔2018〕11号）规定，产权归中央国家机关（含授权单位）、省、市和区人民政府（含新区管理机构）的包括只租不售的人才住房和保障性住房用地在内的公益性、非营利性用地以划拨方式供应，社会投资、产权归经市政府确定的投资主体且只租不售的人才住房和保障性住房用地则可以协议方式出让。深圳市此前发布的“1 3保障房政策”亦规定符合条件的用地可采取协议出让或协议方式完善用地手续。此前已经出台、有关保障性住房用地供应的有关规定或需结合《指导意见》予以修订调整。

6、严格封闭管理

实行保障性住房严格封闭管理是《指导意见》确立保障房和商品房两套体系的重要措施。该项举措旨在严格保证保障性住房和商品房两套体系的独立性，确保保障性住房供给、解决基本住房的民生问题，避免因保障房违规变更为商品房入市，导致保障性住房数量减少，保障目的无法实现。

《指导意见》规定，对保障性住房实施严格的封闭管理，禁止以任何方式违法违规将保障性住房变更为商品住房流入市场进行流通转让。工薪收入群体购买的保障性住房不得长期闲置。如长期闲置、确需转让、因辞职等原因离开机关事业单位或企业的，由城市人民政府按规定予以回购。

《指导意见》规定封闭管理的具体办法由城市人民政府制定，各地能否视情况规定政府回购以外的其他保障性住房退出方式仍有待明确。以深圳为例，深圳市“1 3保障房政策”中规定共有产权住房可实行封闭流转，即共有产权住房自签订买卖合同之日起满五年的，可以将所持产权份额转让给符合条件的对象。流转价格由买卖双方协商确定，通过市场参考价格规范转让行为。购房人签订买卖合同之日起未满五年，但符合规定情形的，可向住房保障实施机构申请收购。

7、按照保本微利原则配售

规划建设保障性住房应按照工薪收入群体可负担、项目资金可平衡、发展可持续的原则、由城市人民政府按划拨方式供地和负责建设配套设施，在此基础上采取市场化方式运作，按保本微利原则配售。城市人民政府应根据保障性住房房源供给和需求等情况，研究制定配售方案，有序组织配售。配售价格按基本覆盖划拨土地成本和建安成本、加适度合理利润的原则测算确定。保障性住房配售办法由城市人民政府制定。

8、提供融资、税费等支持政策

《指导意见》提出要加大对保障性住房的政策支持，中央通过现有资金安排渠道、纳入地方政府专项债券支持范围、鼓励金融机构提供保障性住房开发贷款和个人住房贷款、适用经济适用住房税费支持政策等方式，对符合条件的保障性住房项目适当给予补助。在确保贷款资金安全的前提下，在城区常住人口300万以上的大城市试点利用住房公积金发放保障性住房开发贷款。

（二）《指导意见》的积极意义与思考

在笔者看来，《指导意见》能够为保障房制度与房地产市场整体带来如下积极影响：其一，确定保障房、商品房双轨体系，兼顾工薪收入群体的住房刚性需求以及高收入群体的改善型住房需求，有助于促进房地产业高质量、健康发展。其二，改共有产权房为用于配售的保障性住房，能够满足部分群体的产权需求，提升居民住房自有水平。其三，《指导意见》继续为保障性住房规划筹建提供政策、资金及税筹等方面的支持，一方面能够解决保障性住房供给不足的突出问题，另一方面能够拉动房地产行业投资，刺激行业复苏。其四，充分利用闲置低效用地和存量住房建设筹集保障房，形成以筹集为主、新建为辅的局面，能够有效盘活闲置资源，缓解市场主体存量项目的去化压力，为存量用地与住房注入新活力。

在关注《指导意见》积极意义的同时，笔者理解，考虑到配售型保障性住房“保本微利”的配售原则与市场逐利的天性相悖，除了借助政府宏观调控及要求强制配建等手段以外，如何充分发挥市场积极性、引导市场主体参与保障房建设、并将保障房以市场化方式运作，真正解决城市中低收入者和新市民等群体住房需求问题，可能是未来开展住房保障工作的重点之一。

《指导意见》发布后，我国住房保障体系的顶层设计已基本明晰，但仍有待完善具体制度设计、配套措施与细则，以确保新住房保障体系能够平稳、顺利落地，实现其保障住房民生的使命。各地应充分利用《指导意见》给予地方的政策空间，结合各地经济能力、房地产市场情况和各类困难群体住房需求，灵活推进住房保障工作。期待未来国家与地方层面能够在《指导意见》等法规政策的基础上进一步完善，切实解决住房保障这一重大民生问题。

三、 总结