近年来，随着老龄化程度的持续加深，我国居民对养老机构的需求不断增长，养老产业成为发展潜力巨大的朝阳产业，在相关政策的支持下，社会资本可通过PPP、公建民营、改造租赁等多种途径进入养老项目。对于传统房地产企业而言，可考虑依托其强大的拿地优势，通过营利性养老服务机构参与招拍挂获取养老用地，建设符合其商业预期的营利性养老服务项目。本文通过梳理相关政策与实践案例，总结开发商通过招拍挂获取养老用地的风险要点及相应的防控建议。

为促进养老服务发展，我国各级人民政府及相关部门出台了一系列利好政策，保障养老服务设施用地。

1.全国层面

自国务院2013年发布《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》以来，住建部门、民政部门、国土部门等多个部门及机构出台了一系列鼓励养老服务产业发展的利好政策，与养老用地相关的主要包括：

其中，《自然资源部关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》（以下简称为《指导意见》）系自然资源部在总结评估《养老服务设施用地指导意见》（有效期5年，已于2019年4月17日失效）实施情况的基础上制定发布，对养老用地的规定最为详尽，其核心内容如下：

第一，土地用途。养老服务设施用地应当依据详细规划，对照《土地利用现状分类》国家标准确定；养老服务设施与其他功能建筑兼容使用同一宗土地的，根据主用途确定该宗地土地用途。就目前而言，根据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017），用于建设养老服务设施的用地应为公共管理与公共服务用地项下的社会福利用地。

第二，土地出让年限。养老服务设施用地（土地用途确定为社会福利用地）的出让年限不得超过50年；养老服务设施与其他功能建筑兼容使用同一宗土地的，则根据主用途确定土地使用权出让年期。此外，《指导意见》还规定养老服务设施用地（土地用途确定为社会福利用地）以租赁方式供应的，租赁年限不得超过20年。

第三，供应顺序。对单独成宗供应的营利性养老服务设施用地，应当以租赁、先租后让、出让方式供应，鼓励优先以租赁、先租后让方式供应。由此可见，虽然国家出台了一系列利好政策鼓励社会资本进入养老领域，但在集约用地的大政方针指导下，企业以出让方式获取养老用地系土地供应顺序中的最末一位。

第四，供地方式。国有建设用地使用权出让（租赁）计划公布后，同一宗养老服务设施用地只有一个意向用地者的，市、县自然资源主管部门可按照协议方式出让（租赁）；有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖、挂牌方式出让（租赁）。

第五，用地规划。机构养老服务设施用地一般应单独成宗，用地规模原则上控制在3公顷以内；养老服务设施用地兼容建设医卫设施的，用地规模原则上控制在5公顷以内。属于出让住宅用地配建养老服务设施的，其土地出让公告和合同中应当明确配建、移交的养老服务设施的条件和要求。

第六，地价。养老服务设施用地（土地用途确定为社会福利用地）的出让底价可按不低于所在级别公共服务用地基准地价的70%确定；基准地价尚未覆盖的地区，出让底价不得低于当地土地取得、土地开发客观费用与相关税费之和。

第七，转让限制。有偿用地的养老服务机构因自身原因不再使用养老服务设施用地，可以整体转让继续用于养老服务，原土地有偿使用合同中约定的义务由受让人承担，或者由政府收回国有建设用地使用权并给予合理补偿。除此以外，《指导意见》还规定，养老服务设施用地兼容建设医卫设施的，可将项目配套建设医疗服务设施要求作为土地供应条件并明确不得分割转让。

2.地方层面

在国家政策的指导下，各省市也纷纷根据当地实际制定、发布养老服务政策，就养老用地而言，部分省市主要在养老服务宏观政策中予以规定，例如北京、江苏、湖北等地。部分省市除发布养老宏观政策外，还出台了专门的养老用地政策，例如福建、广东、深圳等地。本文仅以深圳为例，深圳市与养老用地相关的主要包括：

其中，《深圳市养老服务设施用地供应暂行办法》（以下简称为《暂行办法》）对养老用地政策规定最为详尽，由于层级更高、发布时间更新的《指导意见》已正式出台，《暂行办法》规定不明或与《指导意见》不一致的应从《指导意见》的规定，本文不再赘述。

值得注意的是，由于深圳土地资源紧缺，《暂行办法》对养老用地招拍挂的规定存在一些特殊之处，其规定①原农村集体经济组织继受单位尚未进行开发建设且规划为养老服务设施的合法用地以及土地使用权剩余期限不少于10年且符合规划要求的已批未建合法用地，可以采取招拍挂方式公开转让土地使用权；②尚未完善征（转）地补偿手续且规划为养老服务设施的用地可以采取招拍挂方式公开出让土地使用权，但原农村集体经济组织继受单位应在招拍挂出让前先行理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除，签订相关征（转）地补偿协议，政府不再另行补偿。

从各城市养老用地招拍挂公告等信息中整理得知，我国养老用地招拍挂出让主要有以下两种模式：①单独出让，②捆绑居住、商业、医院等用地一并出让。与其他类型土地招拍挂出让不同的是，养老用地招拍挂除常规的地价款、竞买人资格等要求外，部分项目还可能设置特殊的竞买要求，例如广州颐年园三期东部项目（单独出让）要求竞买人必须是从事养老服务的企业且独立申请竞买；再例如南宁五象新区项目（捆绑出让）要求宗地中居住、商业用地的建设、预售进度与养老服务设施的建设竣工挂钩，等等。

本文仍以深圳为例，根据深土交告（2014）5号《深圳市土地使用权出让公告》及其补充公告，整理A001-0198、A805-0052号2宗地的出让要求如下：

根据上述出让要求可知，深圳市的2宗养老用地系严格按照《暂行办法》的规定出让的，出让宗地均为50年的社会福利用地土地使用权，并将项目仅限整体转让，竞得人需与市民政部门签订监管协议作为出让条件。在此基础上，为严格限制出让宗地用于养老服务设施建设，出让条件还进一步要求，即使项目按《暂行办法》整体转让，也需要经市民政部门批准，次受让人资格亦由市民政部门负责认定。补充公告说明竞得人可设置全资子公司并办理土地使用权变更手续的同时也规定该子公司须重新与市民政部门签订监管协议。

鉴于目前我国土地招拍挂模式日益成熟及规范，开发商如选择招拍挂方式获取养老用地，法律风险会相对较小，但实践中仍存在需要重点关注的法律风险要点：

1.先勾地再参与招拍挂

目前，我国并未建立统一的勾地制度及实施细则，但实践中，为锁定符合自身规划及商业目的的地块，尤其是在政府重点扶持的新兴养老项目中，开发商可能会与有意引入投资的政府方签订合作意向书、备忘录、框架协议等“勾地协议”。此时，开发商应关注勾地协议的合规性问题。

第一，注意勾地协议的政府方签约主体应为县级以上人民政府土地管理部门。根据《城市房地产管理法》及相关司法解释的规定，开发区管理委员会、乡镇政府、街道办事处、政府成立的投资公司等机构或企业不具备相应的职权，如开发商与该类主体签订勾地协议，后期可能因合同主体不适格导致勾地协议效力瑕疵或履约困难等问题。

第二，审查勾地协议的合规性，并就协议内容无法在招拍挂中落实设置相应的违约责任或退出条款。如勾地协议中有政府方应在招拍挂中落实的相关内容，包括明确拟出让地块的容积率、建筑高度等规划条件，设置指向性的竞买资格（比如从事康养行业超过特定年限，持有一级房地产开发资质，不得联合竞买等等），确定出让金的最高标准（比如实际价格高于该标准，超出部分由政府部门返还给开发商）；等等。由于上述勾地约定可能已存在明确的法律政策约束或超出政府部门的职权范围（比如地方政府部门以先征后返的方式吸引投资），从而无法在正式招拍挂落实。因此，开发商在签订勾地协议时，应注意审查勾地协议的合规性，并明确约定在协议内容无法落实时开发商可以不参与竞买、解除勾地协议，政府方需限期退还勾地保证金等。

2.直接参与招拍挂

在房地产市场相对稳定，土地招拍挂日益规范的大环境中，出于规避勾地风险、拿地难度较低等考虑，开发商可能会选择直接参与招拍挂获取项目地块。此时，开发商需结合养老用地的特点审查出让文件的各项指标及要求是否符合法律政策的规定及项目开发的商业目的。

第一，在参与招拍挂前核查拟出让地块的规划条件是否与上层次规划相符。目前，有些地方尚未针对养老用地划分出独立的社会福利用地类型，亦未能完善养老用地的上层次规划调整，因此，实践中可能会出现拟出让土地的用途与上层次规划不一致的问题。根据《土地管理法》的规定，如果地方政府违反土地利用总体规划批准用地，则该用地批准文件存在无效的风险。除土总规外，违反城市总体规划、控制性详细规划、法定图则、工业控制线、生态控制线等上层次规划亦存在实操或法律层面的风险，轻则影响项目报批报建手续的办理，重则可能导致土地被政府收回。

第二，在参与招拍挂前审慎评估项目规划是否符合养老用地监管要求。为确保拟出让地块用于建设养老服务设施，各级人民政府均要求加强对养老用地的监管。具体而言，其一实践中养老用地常与居住、商业用地捆绑出让，此时出让文件中可能会将养老用地的开发进度作为居住、商业用地的建设、竣工、预售等重要节点的前提条件。如开发商获取土地后未按出让要求建设、运营康养项目，可能会面临行政处罚甚至被收回土地的风险。其二康养项目作为新兴产业，应受到相关主管部门（通常是市民政部门）的监管，通过签订监管协议的形式确保开发商获取土地后按协议约定的开发方式及时间节点建设运营养老项目，如开发商未按监管要求开发康养项目，将承担相应的违约责任。

第三，在签订土地出让合同前核查合同约定内容与出让文件是否一致。实践中，开发商竞得土地后随即应与主管部门签订土地出让合同，但土地出让合同中载明的土地指标有时会含糊不清，或与公告的出让文件不一致。如后续产生纠纷，在无特殊约定的情况下，土地出让合同作为双方签署的正式文件，其效力优于招标文件及拍卖公告等出让文件，则开发商基于出让文件测算的项目收益可能无法落实。

除上述法律风险外，开发商还需要基于康养项目的特殊性，在招拍挂的实际操作过程中对养老用地的土地成本、后续项目融资需求予以考虑，以顺利实现自身获取养老用地的商业目的。比如康养项目多存在限制转让、盈利周期长的情况，如开发商经营不善，可能会导致后期陷入项目亏损又无法转售的僵局；再比如养老用地与居住、商业用地捆绑出让时，后续可能出现难以将各项目分开融资的困难；等等。

本文通过梳理我国（尤其是深圳）的养老用地政策及出让模式，并总结养老用地招拍挂中较为重要的法律风险，拟为开发商通过招拍挂获取养老用地提供参考，在合法合规的前提下建设符合开发商商业预期的营利性养老服务项目。