作为城市更新的主责部门，住建部就城市更新行动在全国范围内的实施与部署发布三份文件。

一是住建部部长王蒙徽于2020年11月17日在部门官网发布的署名文章《实施城市更新行动》。该文章虽不属于住建部发布的部门规章或政策性文件，但在部门官网发布且于2020年12月29日在人民日报全文刊发，属于“十四五”规划出台背景下的官方发声，其重要意义不言而喻。该文提出城市更新“四大意义”和“八大目标”。“四大意义”是：1.实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。2.实施城市更新行动，是坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径。3.实施城市更新行动，是推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径。4.实施城市更新行动，是推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感幸福感安全感的重大举措。“八大目标”是：1.完善城市空间结构；2.实施城市生态修复和功能完善工程；3.强化历史文化保护，塑造城市风貌；4.加强居住社区建设。5.推进新型城市基础设施建设。6.加强城镇老旧小区改造；7.增强城市防洪排涝能力；8.推进以县城为重要载体的城镇化建设。

二是住建部于2021年8月30日印发的政策文件《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号,下称”63号文”）。该文件经过短暂的征求意见后立即发布，划定城市更新活动的“四道红线”：1.拆旧比。原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。2.拆建比。原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大2。3.就地就近安置率。城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。4.租金年度增长率。城市住房租金年度涨幅不超过5%。

三是住建部于2021年11月5日发布的《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》。该通知决定在北京等21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作。按照计划，第一批试点自2021年11月开始，为期2年，试点城市包括北京、唐山、沈阳、南京、苏州、潍坊、成都、西安等。从试点城市名单来看，第一批试点城市全面覆盖中国东部、中部、西部、东北部四大区域；既有超大城市、特大城市的部分城区，亦有中等城市全域；既有吸引力渐强的省会城市，也有深受虹吸效应困扰的地级城市；既有重焕新生的千年古都，也有囿于环境的资源型城市。该通知指出，要探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续城市更新实施模式；坚持“留改拆”并举，以保留利用提升为主，开展既有建筑调查评估，建立存量资源统筹协调机制；构建多元化资金保障机制，加大各级财政资金投入，加强各类金融机构信贷支持，完善社会资本参与机制，健全公众参与机制；重点探索城市更新统筹谋划机制，探索城市更新可持续模式及探索建立城市更新配套制度政策。

分析总结以上三份文件的内容，不难看出住建部对城市更新行动的双重态度：一方面要加大力度实施城市更新行动，将城市更新作为拉动经济增长、提高城市品质的重要引擎；另一方面要防止过度拆建行为破坏生态环境和历史建筑。这两方面如同城市更新行动的油门和刹车，必须协同使用。既要鼓励城市更新，解决公共配套不足、土地利用率低下、城市规划不合理、居住安全隐患等城市病，也要避免城市更新中的过激行为产生新的城市病。既要激励市场要素积极参与城市更新，也要加强政府统筹监管，让城市更新在政府的统一规划、分批计划、全程管控的体制下运作。

作为先行先试的省份，广东省的城市更新经历了局部试点到全面实施，已经走过第一个十年。无论是政策制定方面，还是市场实践方面，广东省的城市更新活动均已进入成熟稳定阶段，更深层次的问题基本显露。

从政策层面看，2021年广东省以及深圳、广州、东莞等主要城市均出台或实施城市更新相关的法规政策文件。其中，较为重要的法规政策包括：《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》，《广州市城市更新条例（征求意见稿）》，《广州市关于在城市更新行动中防止大拆大建问题的实施意见（试行）》，《深圳经济特区城市更新条例》、《关于进一步加大居住用地供应的若干措施（征求意见稿）》、《东莞市人民政府关于加快打造新动能 推动高质量发展的若干意见》、《东莞市“工改M1”项目工业生产用房产权分割及分割转让不动产登记实施细则（公开征求意见稿）》。

纵观广东省主要城市的城市更新法规政策，广东城市更新政策存在以下重点趋势：

以广州为例，网上曾传出一份名为《广州市住房和城乡建设局关于审议鼓励功能性国企参与城市更新改造项目有关工作的请示》，根据该请示，功能性国企将全面介入广州市城市更新项目。国企将在中心七区的改造项目中发挥更大的主导作用。广州市城投集团作为市属功能性国企，组建区城市更新公司成为参与中心七区城市更新工作的平台。区城市更新公司的组成方式有三种：（1）市城投集团独资成立；（2）市城投集团与区属国企合资成立；（3）涉及机场附近旧村的，联合广州机场建投集团与各区成立。该请示鼓励区城市更新公司以本区项目的前期策划和一级开发为主，并同时参与二级阶段，参与事项包括但不限于：（1）对于尚未确定前期服务主体的项目，将由属地镇街组织，委托负责各区（区域）的城市更新公司作为前期策划主体，配合政府开展前期工作；（2）对于已按程序确定意向合作企业、但未公开引入合作企业的项目，区城市更新公司通过投资入股方式参与前期工作，原则上城市更新公司持股比例不低于20%；（3）对于未公开引入合作企业的项目，公开选定的合作企业必须是负责各区（区域） 的城市更新公司和其它意向参与企业共同组成的项目公司，且项目公司中城市更新公司持股比例不少于20%等。

前述规定显示出城市更新“国进民退”的迹象，而这种迹象其实从2016年深圳市规定旧住宅区棚户区改造由国企主导实施便已初见端倪。城市更新本质上是存量土地的再整理、再开发，与传统土地整备的属性类似。土地整备工作一直由政府主导，城市更新由政府属性的国企主导是应有之义。但由于城市更新较之于传统的土地整备利益关系更复杂、需投入资金量更大，深圳开创了市场化城市更新的先河，东莞紧随其后，广东省其他城市也陆续采取措施鼓励市场主体参与城市更新。在深圳十余年的市场化城市更新以及东莞三年多的前期服务商制度实践中，出现大量市场主体肆意锁定前期项目、投机套利的乱象。很多处于前期阶段的城市更新项目被市场主体锁定后并未实质性启动，而是被市场主体频繁高价交易，导致城市更新项目开发成本不断攀升。市场化城市更新中的乱象引起了政府的警惕。另外，从城市更新前期工作至最终获得土地使用权，整个城市更新过程的土地溢价较大，政府部门认为土地溢价全部由市场主体赚取有违城市更新的根本目的。因此，国企实施城市更新前期工作成为政府主导城市更新的首选方式。国企介入城市更新，虽然并不会终结市场化城市更新，不会缩小市场化城市更新的空间，但会进一步规范城市更新市场活动、缩小市场主体投机套利空间。

2021年11月18日，中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅印发《广州市关于在城市更新行动中防止大拆大建问题的实施意见（试行）》（下称《实施意见》）。广州市是首个发布住建部63号文实施意见的城市，《实施意见》延续了近来城市更新政策中禁止“大拆大建”的基调。对于老城区，强调严格控制大规模拆除，除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑。对于城中村，不短时间、大规模进行拆迁，坚持专家论证、公众参与、科学决策，合理确定更新模式。与住建部63号文不同的是，广州市《实施意见》未对拆除面积、拆建比、就近安置率、城市住房租金年度涨幅等指标进行量化规定，为广州市城市更新项目结合实际情况合理确定拆除面积、拆建比、就近安置率等指标预留空间，可以避免城市更新项目因硬性指标规定而无法顺利开展。但不排除广州市政府部门在审批城市更新项目时可能仍会参考63号文的指标要求，从严把握项目的各项经济开发指标。

反观深圳，早在2015年的“十三五”规划，深圳已提出“限制拆除重建区”和“有机更新”的概念，限制拆除重建区范围内禁止“大拆大建”。深圳在2018年又针对城中村进行“分区划定”，将一半以上的城中村划入“综合整治区”，禁止该区域列入拆除重建类城市更新单元计划。

由此可见，无论是从生态文明与历史建筑保护的角度，还是从城市可持续发展等角度考虑，限制拆除重建成为各地在开展城市更新时的首要考虑。在住建部63号文禁止大拆大建的基调及广州快速跟进的态势下，广东省内拆除重建类城市更新的步伐将会逐渐放缓，以商住类房地产作为改造方向的城市更新项目将受到更加严格的把控。对于已经完成立项和规划审批的商住类更新项目而言，政策收紧不失为一个良机，这类项目将因为稀缺变得更具价值。但受限于当前房地产市场整体下行的影响，这类项目的价值实现还需要等待时机。

大量的城中村类城市更新项目，因其特殊的地缘关系和社区关系，被一些具有当地特殊人脉关系的前期合作方把持。前期合作方通过与村集体经济组织合作，获取前期投资商或前期服务商资格，再以前期服务商的特别身份与品牌开发商合作开展城中村更新项目。这种合作模式在广东省过去十余年城市更新过程中，几乎已成为城中村项目的市场惯例。这种合作方式之所以盛行，是多方面原因共同导致。一方面是以原村集体经济组织为主导的城中村宗族关系复杂、土地权属关系复杂，村集体合作关系等需要特殊人脉资源方能完成。另一方面在理清村集体经济利关系和搬迁谈判过程中，需要灵活的财务安排，这对财务规范、风控严格的国企或上市公司而言是难以逾越的障碍。正是城市更新特殊的市场环境，催生了很多从事城市更新前期工作的投资商。这些前期投资商对推动城市更新市场化存在积极意义，但也引发一些负面影响，包括与村干部串通损害集体资产权益、转卖项目推高成本等等。部分前期投资商实际缺乏城市更新前期开发的操盘能力和资金实力，导致很多项目陷入僵局、无法推进。

政府有关部门早已意识到城中村合作乱象的存在，并试图采取相关监管措施解决问题。深圳市自2016年开始已全面要求涉及集体资产交易的城市更新项目合作需通过公开交易平台展开，东莞市则在2018年开始实施前期服务商公开招引制度。但是，市场主体总是想尽办法绕开各类监管，公开交易政策难以阻挡投机性企业进入市场。

为了进一步遏制城市更新市场投机行为，东莞在2021年放缓、甚至叫停前期服务商招引工作，部分镇街大幅度提高前期服务商的准入门槛。例如，东莞南城街道发布《南城街道城市更新单一主体挂牌招商公开招引前期服务商实施细则（试行）》，对前期服务商的报名单位提出九项硬性要求，包括自有资金额或银行授信额度合计不低于10亿元人民币、具有一定规模（不少于15人）的城市更新团队、有依法缴纳税收的良好记录、有提供满足公告规划要素（条件）的项目概念性规划方案等。这些硬性条件大大提高前期服务商准入门槛，使得投机性的小企业难以直接进入市场。

而《深圳经济特区城市更新条例》（下称《深圳更新条例》）对旧住宅区城市更新项目公开选定的市场主体提出资格要求，要求“被选定的市场主体应当符合国家房地产开发企业资质管理的相关规定，与城市更新规模、项目定位相适应，并具有良好的社会信誉”。虽然《深圳更新条例》本身的规定较为笼统，但后续《深圳更新条例》的实施细则将对旧住宅区的市场主体准入门槛提出更为详细的要求。

广州则出台了《广州市城中村改造合作企业引入和退出指引》，该指引大幅度提高市场主体准入门槛，从市场主体的开发能力、资金实力、产业能力等多个维度明确资格要求，可以筛掉缺乏开发经验和资金能力的企业。

深圳市于2021年7月发布《关于进一步加大居住用地供应的若干措施（征求意见稿）》（下称《若干措施》）。《若干措施》提出，要确保至2035年实现“深圳市常住人口人均住房面积达到40平方米以上，年度居住用地供应量原则上不低于建设用地供应总量的30%”，旨在着力解决深圳日益尖锐的住房供需矛盾。《若干措施》列举包括提高居住用地开发强度、加大新增用地保障力度、增加城市更新项目住宅比例、加大旧住宅区拆除改造力度、放宽城中村改造中住宅的比例等加大供应居住用地的具体措施，深圳将通过“保新增-扩租赁-促整备-调更新-增居改-盘用房”等系列举措加大住房保障的力度。

广州市于2021年8月30日发布《关于进一步加强住房保障工作的意见》，旨在落实国务院办公厅2021年6月25日印发的《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》中提出的“加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，促进实现全体人民住有所居”。该意见提出到2025年全面完成66万套保障性住房建设筹集任务（含公共租赁住房3万套、保障性租赁住房60万套、共有产权住房3万套）的主要目标。该意见提出了22条具体工作措施，包括利用集体经济经营性用地建设租赁住房、支持企事业单位存量土地改保障性租赁住房、提高产业园区的配套性保障租赁住房的比例、城市更新旧村全面改造保障性租赁住房。

东莞市分别于2021年2月、8月出台《关于进一步加强房地产市场调控的通知》（下称“莞六条”）和《关于进一步做好房地产市场调控工作的通知》（下称“莞八条”）。莞六条和莞八条除常规的房地产调控政策外，特别强调要关注商品住房供需矛盾，加大对“双困”家庭、新市民、青年人、各类人才安居的保障力度。东莞市预计在2021年供应住宅用地不少于300公顷，筹集人才安居房不少于5000套。

广州市《实施意见》旗帜鲜明提出：“坚持划定底线，杜绝运动式、盲目实施城市更新，不沿用过度房地产化的开发建设方式”，与住建部63号文指出的“有些地方出现继续沿用过度房地产化的开发建设方式、大拆大建、急功近利的倾向”遥相呼应。

东莞在2018年《关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》中提出产业优先、防范产业用地“房地产化”，坚持产业立市，以城市更新引导新兴产业及其创新资源聚集。2020年4月东莞出台《关于加快镇村工业园改造提升的实施意见》提出“工改工”与“工改居商”挂钩联动机制，“工改居商”类更新单元前期服务商招引、方案审批与“工改工”计划完成情况挂钩，实行更新单元“产业用地占比”底线管控。2021年2月10日，东莞市出台的《东莞市人民政府关于加快打造新动能 推动高质量发展的若干意见》再次强调实施镇域产业、居商、公建联动改造，严守“工改工”面积占比，南部九镇不得低于60%，市区（莞城街道除外）及石龙镇不得低于40%，其余各镇不得低于50%。

深圳则是最早划定工业区块线以严守工业产业用地的城市，工业区块线划定后，大量工业用地受到限制与管控，仅能开展“工改工”。从深圳市2021年最新的审批数据来看，旧工业区城市更新项目比重也是逐渐增加。

2021年3月1日，《深圳更新条例》正式施行。《深圳更新条例》第三十六条规定，旧住宅区城市更新项目符合规定条件时，区人民政府可以依照法律、行政法规及《深圳更新条例》对未签约部分房屋实施征收；城中村合法住宅、住宅类历史违建部分，可参照旧住宅区项目依法实施征收。2021年7月30日，深圳市规划和自然资源局发布《关于公开征求〈深圳市城市更新未签约部分房屋征收规定（征求意见稿）〉意见的通告》，该规定旨在细化启动征收的条件和征收补偿的具体程序。《深圳更新条例》及配套文件在市场化城市更新活动引入行政征收制度，属于政府对市场主体无法解决的城市更新搬迁补偿僵局的行政干预。

广州市住房城乡建设局于2021年7月7日发布《广州市城市更新条例（征求意见稿）》在归纳广东省级政策给予制度空间基础上，确立了“收回集体土地使用权”“行政机关申请强制执行”“行政裁决”三大拆迁利器。收回集体土地使用权是指，宅基地使用权人拒不交回土地使用权，旧村庄更新改造项目拆迁安置补偿协议签订人数占比达到百分之九十五的，村集体经济组织可以向人民法院提起诉讼主张收回集体土地使用权。行政机关申请强制执行是指，国有土地上房屋搬迁补偿协议专有部分面积和物业权利人人数占比达到百分之九十五，市场主体与未签约物业权利人经充分协商仍协商不成的，可以实施行政征收。行政裁决是指，权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见，符合特定情形的，权利主体可以向项目所在地的区人民政府申请裁决。

经过高速城镇化发展，中国城镇化水平已经超过60%。步入城镇化中后期阶段，中国面临着很多新的问题和新的形势。从棚户区改造到老旧小区改造，再到实施城市更新行动，中国对于城市更新的重视不断增加，未来五年全国城市更新的力度将进一步加大。已有专家预计，城市更新将催生数万亿级的市场。城市更新不仅仅是房地产开发企业取得土地的新形态，也是政府发展产业、提升城市品质的重要手段。当城市更新成为城市发展的新常态、成为国家级行动部署，城市更新也将面临一系列新趋势、新特点和新挑战。

1.城市更新将成为解决土地二元制结构性矛盾的主要手段，集体土地市场将成为中国土地市场的重要组成部分

我国用地制度最大的问题是集体土地和国有土地的二元制结构。在2019年《土地管理法》修订之前，集体土地的用途受到严格限制，经营性建设用地通常只限于国有土地。《土地管理法》限制集体土地用于经营性建设的规定，与市场经济活动的现实情况脱节。以广东省为例，改革开放初期大量的外企、民企与村集体经济组织合作，合作的主要方式是村集体出地、企业出资建设工业厂房。正是改革开放初期建设于集体土地的工业厂房构成了如今成片的村级工业园，农村集体经济也在村级工业园的基础上发展起来。村级工业园吸引大量外来务工人员，催生大量的消费、商业和居住需求，城中村的物业价值也随之攀升。但因为《土地管理法》及其他法律法规的限制，外企、民企与村集体合作建设的大量工业厂房缺少合法的审批手续，也未取得产权证书。

为解决普遍存在的历史遗留违法建筑问题，深圳曾出台多份法规政策文件，但仍有大规模城中村建筑依然无法办理合法登记手续。城市更新已成为彻底解决历史遗留违法建筑问题的重要手段，为此深圳出台了城市更新项目范围内历史违建的简易处理制度、合法用地比例制度和历史违建权利人确认制度。当城市更新项目列入更新单元计划，项目范围内的历史违建可以得到搬迁补偿，项目范围内的集体用地可以完成征转手续后转为国有用地，建成后的物业可以作为市场商品房无限制地流通。从某种意义上说，深圳的城市更新制度已为彻底解决土地所有权二元制结构性矛盾提供范例。但由于多年来旧土地管理法框架下形成的用地审批制度仍未根本改变，城市更新项目集体用地处理仍然是非常棘手的问题。

2021年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（下称《实施条例》）或将彻底改变城市更新项目的用地审批困境。《实施条例》对城中村改造具有以下重要意义：一是明确集体经营性建设用地入市的程序、入市方案、合同内容、入市的相关权利义务等内容，有利于集体经营性建设用地与国有建设用地真正实现“同地同权”；二是鼓励乡村重点产业和重点项目利用集体经营性建设用地，促进集体经营性建设用地的节约集约利用；三是优化建设用地审批流程，减少农用地转用的批准手续。

《实施条例》将彻底扫清集体经营性建设用地流传的法律障碍，集体土地不再需要先转为国有土地再进行流转。在新的土地管理法框架下，城中村更新项目用地手续办理、地价成本将有望改变深圳一贯的做法，转而按照新的程序办理，即无需先将集体土地转为国有土地后再进入国有经营性建设用地市场，而是直接以集体经营性建设用地进行改造和流转。随着各地配套政策的落地，尤其是各地政府对村级工业园改造的大力支持，城中村将出现新一轮的投资建设热潮，“产城融合”将随着村级工业园全面升级改造而得以实现，集体土地的资产价值也将随着城市更新得以全面实现，庞大的集体经营性建设用地市场将逐渐形成。

2.城市更新将由“开发模式”向“经营模式”转变，地产开发商参与城市更新面临新的机遇和挑战

住建部63号文旗帜鲜明地指出城市更新要防止过度地产化，要鼓励城市更新发展模式由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。各地政府亦在相关政策中响应中央号召，采取措施防止城市更新中的土地开发炒作，具体的举措主要包括：（1）强调公益属性，提高城市更新项目的公共服务空间比例。以深圳为例，《深圳更新条例》首次提出“公益优先”；从已批准立项的项目来看，城市更新中公共服务空间贡献比例平均达到30%左右。（2）强调产业保障，鼓励“工改工”、限制“工改商住”。广东省各城市的城市更新政策存在共性特点，即出台各种激励政策，大力推进成片工业园改造，释放新的产业空间，严格限制工业用地转为商住用地的供应；（3）强调“绣花功夫”，鼓励微改造，限制大拆大建。微改造能够有效地提升居住品质、改善社区环境，能够在保护历史建筑的同时挖掘文化旅游资源。

自深圳开展市场化城市更新以来，城市更新市场中最活跃的主体是房地产开发商以及为开发商配套融资的金融机构。城市更新市场活动中，房地产投机炒作十分常见，既包括前期服务商炒卖项目，也包括项目范围内回迁房的交易炒作。这些市场乱象已经引起政府部门的关注，深圳市、区两级政府均已出台相关规定禁止回迁房炒作。地方政府防止城市更新地产化的系列举措不断挤压房地产开发商在城市更新的利润空间，再加上房地产调控和三道红线的影响，部分房地产开发商已经陷入债务困境，楼市开始降温。房地产行业将迎来行业大洗牌，城市更新市场也将进行深度调整。对于部分债务负担重、追逐高额利润、投机套利的开发商企业，近期的强管控将是雪上加霜；但对于稳健经营、资金充裕的房地产企业而言，却是抓住机遇进行转型的好时机。

如何顺应政策导向完成“开发模式”到“经营模式”的角色转型，是参与城市更新的房地产开发商首要考虑的问题。城市更新市场实践并无成熟的经验可供借鉴，住建部63号文也没有具体规定开发商如何从开发模式转变为经营模式。城市更新具有很强的地域性，全国各地很难在短期内依据住建部63号出台清晰可行的转型政策，参与城市更新的开发商将面临较大挑战。开发商不仅需要转变思维，更需要创新商业模式。

从市场角度分析，从“开发模式“转变为“经营模式”，意味着城市更新市场将面临系列的转变。首先，从短期高额利润到长期价值创造转变，短期投机行为将逐渐挤出市场。如本文前面分析，过去，城市更新市场中存在大量的投机行为，但随着政府提高市场准入资格、加大审批监管力度，大量的以投机为主的中小企业将挤出市场；其次，从资本驱动到专业驱动的转变。在“开发模式“下，以大拆大建房地产开发为主，这种模式主要靠资本驱动。而在”经营模式“下，以产业园建设和微改造为重点，无论是产业项目，还是老旧街区的改造，专业能力显得更加重要；最后，从独立项目开发到社区、片区整体运营的转变。传统开发模式下，开发商以项目为单位独立开发，除了项目配套的商业设施和公共设施外，项目相对独立。但随着城市更新的深入推进，城市更新更加注重片区整体规划、整体开发和整体运营，是多项目、多业态、多模式的混合，市场主体必须考虑整个社区、片区的利益平衡。

3.城市更新是政府招商引资的新引擎，镇村旧工业园成片改造将迎来新机遇，市场主体应顺应政府趋势，积极布局相关市场

城市更新将在盘活低效空间、推动产业升级中发挥重要作用。从广东省来看，城市更新是产业升级转型的重要引擎，城市更新将传统高污染、高能耗、低附加值的低端制造业改造为以高新技术、智能制造、新材料、新能源等方向为主的新产业聚集区，真正实现产业转型、腾龙换鸟。截至目前，粤港澳大湾区珠三角9市实施的城市更新项目中，属于产业类的项目超过1000个。各地政府都在积极开展以城市更新为主题的产业招商引资工作。以顺德为例，顺德全区有十大主题产业园规划用地合计约3.5万亩，已启动建设的园区用地合计约1万亩，已完成的建筑面积约384.19万平方米，这些主题产业园区已布局芯片、智能家电、机器人等新兴产业。而东莞存量的镇村工业园1800多个，园区面积50多万亩。东莞提出从2020年起，以低效镇村工业园改造为核心，实施“工改工”三年行动计划，力争三年完成“工改工”拆除整理30000亩。

从政策层面来看，各地政府在持续优化“工改工”政策，不断释放政策红利。例如，东莞市政府在2020年出台《关于加快镇村工业园改造提升的实施意见》，该意见针对土地归宗拆迁补偿难、连片改造动力不足、各类历史遗留问题负担沉重等难点，围绕“降低成本、提高收益、创新模式、破解难题、机制保障”五个方面，通过60多项创新集成为镇村工业园改造提供政策支撑。“工改工”的政策环境和市场环境持续向好，“工改工”市场尤其是镇村旧工业园成片改造将迎来新机遇。首先，在住建部防止大拆大建和限制地产化总体思想指导下，改造方向为商住类的项目将减少，拆除重建类的成片工业园改造将是存量土地再开发的主战场。开发商要获取新的土地资源，成片工业园的改造将是不可或缺的途径。其次，政府将逐步放开“工改工”项目的诸多限制。例如适当放宽用途管制，允许混合用途的“工改工”项目；再例如放宽面积分割转让限制，使得“工改工”项目的流转更符合市场需要。最后，成片工业园改造和整村改造相结合，产业空间和商住空间捆绑开发会成为主流模式。

因此，市场主体应当顺应政策趋势，以“工改工”为抓手，以整村改造、产城融合开发为主要模式，将公司长期盈利目标和城市发展的公益目标相结合，方可实现城市更新的可持续发展。