日前，《广州市城市更新条例（征求意见稿）》公开征求意见。在该征求意见稿中，针对城市更新中的拆迁难题，广州市提出了“收回集体土地使用权”、“政府对未签约部分房屋实施国有土地上房屋征收”“行政裁决”等手段用于解决“钉子户”问题，本文针对《广州市城市更新条例（征求意见稿）》中的“行政裁决”进行研究，以供城市更新参与者对此种拆迁手段有进一步的了解。

该规定对于权利主体提起行政裁决的条件予以了明确，并规定了对行政裁决结果不服的救济方式以及行政机关申请强制执行行政裁决的路径。

（一） 行政裁决是什么行为

根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，行政裁决是行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。行政机关作出的行政裁决，是一种具体行政行为。行政机关依照法律法规的授权针对特定的民事纠纷进行裁决，是对已经发生的民事纠纷依职权作出的法律结论。

（二） 行政裁决的特征

1. 行政裁决的主体是法律授权的行政机关

作出行政裁决的是经法律授权的特定行政机关。司法机关不可作为行政裁决的主体。只有对特定行政管理事项有管理职权的行政机关，经法律法规明确授权，才能对其管理职权有关的民事纠纷进行裁决，成为行政裁决的主体。

2. 处理的争议类型是与行政管理有密切关系的民事纠纷

作为一种争议解决机制，行政裁决处理的争议标的在性质上属于民事法律关系，但并不是所有的民事争议都可以启动行政裁决程序。一般而言，行政裁决处理的民事纠纷与行政管理具有密切的关系。法律授权特定的行政机关对其管理事项范围内的民事纠纷进行裁决，而各地地方政府规章针对法律授权的范围制定行政裁决事项清单，明确行政裁决的受案范围。

3. 依当事人申请启动

虽然行政裁决是由行政机关主持下进行的一种争议解决方式，但其与常见的争议解决程序一样，需要通过争议当事人的申请才能启动。行政机关不能依职权而启动行政裁决程序，更不能在争议当事人没有提起行政裁决程序的情况下，通过行政裁决的方式对当事人之间的民事法律关系内容进行调整。

（三） 行政裁决的救济方式

按照理论通说，一般认为行政裁决属于具体行政行为。[1]现行《行政诉讼法》和《行政复议法》并没有明确指出行政裁决属于可以申请行政复议或者提起行政诉讼的具体行政行为，但无论是《行政诉讼法》还是《行政复议法》，均对其受案范围进行了兜底性的规定。如《行政诉讼法》第十二条第二款规定，“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”，属于行政诉讼的受案范围；《行政复议法》第六条第十一项规定，“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，可以提起行政复议。在实践中，当事人对行政裁决不服的，可以向相应的行政机关提起行政复议，也可以向法院提起行政诉讼。同时，对于行政机关而言，对于拒不履行行政裁决的相对人，作出行政裁决的行政机关可申请人民法院强制执行该裁决。

（一） 在征收拆迁行为中引入行政裁决早有规定

将行政裁决作为解决拆迁过程中钉子户难题的办法早已有之。早已废止的《城市房屋拆迁管理条例》中明确规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”为规范拆迁活动中的行政裁决行为，建设部亦曾于2003年专门出台《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》

2015年，广州市人民政府办公厅印发的广州市城市更新办法配套文件中《广州市旧村庄更新实施办法》规定，政府征收储备的项目中经协商达不成一致的留守户，可依法通过包括行政裁决在内的争议解决方式处理纠纷。

（二） 广东省71号文首次明确提及城市更新中引入行政裁决

2019年，为加快推动“三旧”改造取得突破性进展，促进高质量发展，广东省政府出台了《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府[2019]71号，以下简称“《省71号文》”）。在该文件中，首次明确了由市场主体实施的三旧改造（城市更新）项目可以探索行政裁决。根据《省71号文》对由市场主体实施且“三旧”改造方案已经批准的拆除重建类改造项目，原权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见，符合一定分类情形的，原权利主体均可向项目所在地县级以上人民政府申请裁决搬迁补偿安置协议的合理性，并要求限期搬迁。

（三） 行政裁决逐步写入各地城市更新政策中

在《省71号文》颁布并正式实施之后，广东省各市、区也开始了在制度上将行政裁决引入城市更新项目中的尝试，列举如下：

佛山市人民政府于2019年11月22日印发了《关于深化改革加快推动城市更新（“三旧”改造）促进高质量发展的实施意见》（佛府〔2019〕14号），该文第23条原文引用了《省71号文》中行政裁决的相关规定。

2020年7月，珠海市香洲区印发了《珠海市香洲区三旧改造拆除重建项目行政裁决暂行办法》，该办法对香洲区内拆除重建类改造项目实施行政裁决的全流程进行了详细的规定，使得行政裁决具有了高度的可操作性。

2020年9月，中山市自然资源局发布的《中山市城市更新管理办法(征求意见稿)》中，对城市更新项目中申请政府裁决的制度进行了原则性的规定。

2020年10月，广州市黄埔区人民政府、广州开发区管理委员会印发《广州市黄埔区广州开发区关于进一步深化城市更新工作推进高质量发展的若干措施》穗埔府〔2020〕6号，其中提及“(十六)推动行政裁决实施。在取得省市有权机关授权同意后，旧村庄更新改造房屋搬迁安置补偿过程中，改造主体与被补偿人经协商对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见的，或者一方当事人签订搬迁补偿安置协议后拒不履行的，对方当事人可按本区行政裁决办法申请行政裁决。”

2021年3月，潮州市湘桥区就《潮州市湘桥区三旧改造拆除重建项目行政裁决暂行办法》公开征求社会各界的意见。该征求意见稿同样也是对城市更新项目中行政裁决制度的具体规定。

 可以看到，在《省71号文》印发后，广东各市、区对于将行政裁决正式引入城市更新项目，作为打破城市更新“拆不动、玩不转”魔咒的利器跃跃欲试。

然而遗憾的是，《省71号文》印发至今已近两年，广东省内仍未出现城市更新行政裁决的成功尝试。宝剑虽利，尚未出鞘。

无论是省71号文刚出台时的热议，还是各市区级更新政策中对于行政裁决制度的援引或完善，都充分体现了城市更新实践中对行政裁决制度的迫切需求。但是现有的行政裁决规定仍较为简单，结合我们对城市更新的理解，我们建议政府进一步完善如下配套制度或措施，以使行政裁决切实可行：

（一） 建立已签署的搬迁补偿协议的即时备案制度

无论是省71号文，还是广州城市更新条例《征求意见稿》中，均规定由权利主体申请启动行政裁决，并对于申请启动行政裁决程序设置了签约率作为前提条件。但是在实践中，搬迁补偿协议的签约主体往往为村集体、政府或开发企业，对于普通权利主体而言，其无法准确掌握城市更新项目的具体拆迁情况，即使申请行政裁决，也无法提供相应拆迁补偿协议证明签约率达到了政策要求的比例。建议参照商品房预售备案制度，建立已签署的搬迁补偿安置协议即时备案制度，以备案的拆迁补偿协议为基础计算项目签约率，以此核查具体某一项目的签约率是否确实达到了可以启动行政裁决程序的条件，从而让权利主体能够及时地运用行政裁决制度推进城市更新项目的进度。

（二） 政府制定统一的拆迁补偿协议范本

在城市更新项目中，权利主体和改造主体无法达成搬迁补偿协议的原因主要为对补偿（补偿标准、补偿项目）无法达成一致，但搬迁补偿协议中除补偿标准、补偿项目外，还包含承诺与保证、违约责任等一系列条款，如其中约定的权利义务不对等或责任过于严苛，亦有可能导致双方无法达成一致意见。在双方无法对搬迁补偿协议达成一致的情况下，政府以行政裁决的方式要求权利主体限期搬迁，其内含对搬迁补偿协议的肯定性评价（省71号文明确提出裁决搬迁补偿安置协议的合理性）。但是目前对于搬迁补偿协议内容的合理性判断并无统一的标准，完全交由行政裁决自由裁量。因此，建议由政府牵头，制定统一的拆迁补偿协议范本，各城市更新项目统一适用，如此，一方面减少签约各方的争议事项，聚集矛盾焦点；另一方面，减少政府在进行行政裁决时对搬迁补偿协议本身的合理性评价自由裁量。

（三） 建立搬迁补偿权益提存制度

无论是省71号文，还是《广州城市更新条例（征求意见稿）》中，均仅规定对于少数不签署搬迁补偿协议的，权利主体可以在达到一定签约率后申请政府行政裁决，限期搬迁，未提及限期搬迁裁决作出后，对该权利主体如何进行补偿的问题。行政裁决的双方当事人均为权利主体，裁决的事项为限期搬迁。但是在城市更新项目中，负有搬迁补偿义务的主体为改造主体，其并非裁决当事人，如果政府径直作出限期搬迁的裁决结果，则可能导致该权利主体在未获得任何补偿的情况下负有搬迁义务，从而损害该权利主体的正当利益，可能进一步激化拆迁矛盾，违背行政裁决制度的初衷。

建议建立搬迁补偿提存制度，对于政府进行行政裁决的，要求改造主体必须按照经批准的搬迁补偿方案提存该权利主体对应的搬迁补偿权益，以此确保该权利主体的权益获得保障。