在司法实践中，虽然合同约定了人工、材料价格不因市场价格波动而调整，但如果施工期内人工材料价格出大幅上涨，被法院认定为属于情势变更或者是因发包人原因导致延期开工或工期延误期间出现的上涨情况，部分法院会支持承包人关于人工、材料价格调差的主张。但是，由于合同明确约定不调整人工或材料价格，合同中自然也没有约定相应的调差方法。在此情形下，支持调差的法院将如何确定应予调差的具体金额？经检索相关案例，法院在确定应予调差金额时所采用的调差方法主要有以下几种：一是参考主管部门发布的指导文件进行调差；二是参考承包人提供的采购合同等材料进行调差；三是对约定不予调差的材料，参考合同中已有约定的其他价格调差方法进行调差；四是参考鉴定机构作出的鉴定意见法院酌情确定调差金额。

《中华人民共和国民法典》

第五百一十条　合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同相关条款或者交易习惯确定。

【裁判要旨】参考主管部门发布的指导文件进行调差。

【案例一】华能白城风力发电有限公司与吉林东煤建筑基础工程公司建设工程施工合同纠纷

【审理法院】最高人民法院

【案号】（２０１９）最高法民申３３８６号

【案情简介】华能公司与东煤公司于２０１１年４月签订《华能通榆新华１Ｂ风电场（４９．５ＭＷ）工程风机与箱变基础施工合同》和《华能通榆新华１Ｃ风电场（４９．５ＭＷ）工程风机与箱变基础施工合同》，约定由东煤公司进行案涉工程项目的施工，合同执行固定总价，计划２０１１年５月２０日开工，２０１１年９月２０日竣工。由于华能公司建设风电场所需审批文件尚未办理完成，导致工程未能如期开工，实际开工日期为２０１１年９月。东煤公司主张在此期间内，吉林当地水泥价格发生大幅增长，要求华能公司承担水泥调差款。法院认为，华能公司违约导致工程延期开工，是东煤公司施工成本增加的原因，东煤公司主张的水泥调差款在性质上属于华能公司上述违约行为所造成的损失，华能公司应予以赔偿。

【裁判观点】东煤公司主张工程施工中水泥价格上涨由当事人以签证增加工程量形式体现，水泥调差款共计应为１３８９８２５元。二审法院认为，吉林省住房和城乡建设厅２０１１年１２月１日下发的《关于２０１１年度吉林省建设工程结算有关规定的通知》（吉建造［２０１１］１８号）第二条规定：“由于今年水泥市场价格上涨幅度较大，比２０１０年同期涨幅超过５０％，发、承包双方在招投标和签订合同过程中无法预测。发、承包双方合同中对水泥价格未明确风险范围和超出风险范围未明确调整办法的，工程结算时可以按工程投标期信息价格为基数，水泥结算差价１０％以内部分由承包人承担，超过１０％以上部分由发包人承担，签订补充协议协商解决”。从监理单位盖章确认的工程量变更签证单、工程量确认单和预算表体现的数据看，东煤公司主张的数额并未超过上述文件规定应由发包人承担的范围，因此华能公司应给付东煤公司工程款１３８９８２５元。最高院在再审中也认为，上述政府文件对于水泥价格上涨成本的负担提出了指导性意见，虽提出双方签订补充协议协商解决，但对于双方无法就水泥调差问题达成一致意见诉至法院的，二审法院参考政府文件中确定的水泥调差款负担比例认定双方责任，并无不当。东煤公司主张的水泥调差金额在该政府文件确定的发包人应承担的差价比例范围之内，二审法院予以支持并无不当。

【裁判要旨】参考承包人提供的采购合同等材料进行调差。

【案例二】云南光远建筑有限公司与德宏明瑞达新龙房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷

【审理法院】最高人民法院

【案号】（２０１９）最高法民申５８２６号

【案情简介】２０１０年，光远公司经招投标，分别中标了明瑞达公司开发的德宏州中等职业学校、德宏州职业学院教师住宅一标段、教师住宅二标段、教师住宅三标段的工程。之后，光远公司与明瑞达公司先后签订了三份《建设工程施工合同》，均采用固定价格。双方后又签订《补充协议》，约定计价模式按照云建标［２００３］６６８号文《云南省建筑工程消耗量定额》、《云南省建设工程造价计价依据》、《云南省建设工程计价规则》、《云南省建筑装饰装修工程消耗量定额》、《云南省安装工程消耗量定额》、《云南省建设工程措施项目计价办法》、《云南省施工机械台班费用计价办法》及云南省住房和城乡建设厅相关配套文件的规定计算，材料价格以同期云南德宏州材料价格信息指导价为准。

【裁判观点】关于商品砼价格调差的问题，光远公司认为应当按照同期材料价格信息并按照鉴定意见方案三中对商品砼的价格的推算方法（即商品砼价格按倒置估算法计算的商品砼价格施工期间平均价执行）确认材料价格。二审法院认为，双方在《补充协议》中约定“材料价格按照云南省价格信息德宏州同期价格信息计价”，而同期材料价格信息中并没有商品砼的价格，光远公司下属各处与明瑞达公司分别签订材料定价单，对主要材料价格进行了确认，由于光远公司对各处负责人的身份未提出异议，而光远公司下属各处实际参与了施工，且各工程处确认材料价格均一致，一审法院将光远公司各工程处负责人确认的材料价格视为代表光远公司作出，并据此作为确认材料价格的依据，并无不当。最高院也再审中也认为，光远公司各工程处负责人与新龙公司分别签订材料定价单对主材价格进行了确认，且各工程处确认的材料价格一致，各工程处负责人前述行为属于职务行为，对光远公司具有法律约束力，故材料价格应按双方签字认可的价格计算。

【裁判要旨】对约定不予调差的材料，参考合同中已有约定的其他价格调差方法进行调差。

【案例三】万年县清华城房地产有限公司、城开建设集团有限公司建设工程施工合同纠纷

【审理法院】最高人民法院

【案号】（２０２０）最高法民申１５４０号

【案情简介】２０１５年，清华城公司实际控制人蔡阳厚、城开公司总裁赵卫汉等人召开了清华城西苑工程承发包合同主要条款敲定会议并签订《备忘录》，议定本工程施工合同由城开公司与清华城公司签订，施工合同中的材料调差规则为施工当期市场采购价经双方询价确认，所有主材的价格（上饶市官方信息价）超过或低于市场价的±５％则按市场价进行调差，反之不调整。之后城开公司与清华城公司正式签订《建设工程施工合同》，明确约定该合同内容与《备忘录》相抵触或矛盾时，以《备忘录》为准。在一审审理过程中，城开公司申请就其承建的工程造价进行鉴定，鉴定机构出具鉴定意见如下：经鉴定，由城开公司承建的工程基础造价为３５，３０５，５６７．９９元。

【裁判观点】二审法院认为，对主材价格计价依据，《备忘录》约定以上饶市官方信息价为基础，如上饶市官方信息价超过或低于经双方询价确认的市场价的±５％，则按双方确认的市场价进行调整。在施工过程中，城开公司向清华城公司提供了询价报价，但清华城公司拒不确认。在此情况下，由于没有双方确认的市场价，且不可归责于城开公司，按照《备忘录》约定应当以上饶市官方信息价为计价依据。鉴定机构明确在没有双方确认的市场采购价的情况下，采纳同期江西省造价信息价中上饶市建设工程常用材料信息价格汇总表中价格为计价依据，符合当事人的约定。从双方约定的内容看，《备忘录》以及《建设工程施工合同》只对主材（钢筋、水泥、砖、砂、石）约定了上饶市官方信息价与双方确认的市场询价进行调差，对非主材没有限定。经查，鉴定意见的所含《价差汇总表》中，对主材价格以及非主材价格依据定额价与市场价进行了调整，既有增加的内容如水、电、汽油、柴油等，也有调低的内容如钢筋、钢板、碎石等，鉴定机构适用上饶市官方信息价并无错误，清华城公司的主张没有事实、法律依据。再审法院也认为，鉴定机构采用同期江西省造价信息价中上饶市建设工程常用材料信息价格汇总表中价格确定案涉工程材料价格，既符合本案情况，也与主材价格参照同期江西省造价信息价执行的惯常做法一致。

【裁判要旨】参考鉴定机构作出的鉴定意见酌情确定调差金额。

【案例四】武汉第四建设集团有限公司与武汉市后湖发展区物业有限公司建设工程施工合同纠纷

【审理法院】最高人民法院

【案号】（２０１８）最高法民再１６６号

【案情简介】２００９年１２月１日，后湖公司（甲方）与四建公司（乙方）签订《嘉锦苑小区工程建筑施工补充合同（执行合同）》（以下简称执行合同），四建公司承建“嘉锦苑”１＃、２＃住宅楼及商业楼（３号楼）项目，１＃、２＃住宅楼采用固定总价合同，合同价款为３３５０万元，商业楼（３号楼）工程按照住宅楼清单的综合单价、标准及计价方式据实结算（相应的材料如钢材价格均不作调整）。除设计变更、工程变更外，合同工期内合同价款均不得调整（包括因招标工程量清单与实际施工图纸的差异引起的量差、以及乙方投标少报、漏报、错报项目）。２０１０年２月４日，招标代理机构和后湖公司针对嘉锦苑工程向四建公司发出《中标通知书》。２０１０年２月６日，双方又签订一份《湖北省建设工程施工合同（备案合同）》，约定工程为“嘉锦苑”１＃、２＃住宅楼及商业楼、配套用房。合同采用固定总价合同，包括施工期间市场价格波动和国家政策性调整等一切风险系数。２０１１年４月８日，四建公司向后湖公司发出《工作联系函》，载明：“１、３＃楼商业楼价款的结算。除钢材、水泥、商品砼、加气混凝土砖等主材按施工当期《武汉建设工程价格信息》计取材料预算价以外，其他均按原施工合同执行（人工费增涨幅度较高，加之需要日夜抢工，请予以考虑）”。２０１１年１１月２０日，后湖公司项目经理周健在《关于建设工程竣工结算材料价格调整的指导性意见》鄂建［２０１１］１４５号材料上签署“在２０１１年１２月１５日前完成并取得竣工备案证的前提下，３号楼主材、人工价格等事宜，我司将结合施工实际情况，参考该相关文件规定，待竣工结算时给予综合考虑并协商处理”。双方因涉案工程结算事宜协商未果，四建公司提起诉讼。审理中，后湖公司和四建公司确认嘉锦苑１＃、２＃楼按２００９年１２月１日执行合同约定标准进行结算。

２０１８年６月１０日，武汉长诚工程造价咨询有限责任公司出具《嘉锦苑３＃楼工程造价两种计算方式的比较》，载明本案两种工程造价计算方式系指按定额据实计价（依据国家定额或施工期《武汉市建筑工程价格信息》加权平均价结算）和按照合同约定计价（按照合同约定的综合单价结算）。两种计算方式导致工程造价存在六项差额内容，分别为：人工费差额４３．７８万元，材料费差额６６５．２４万元，机械费差额１０．９８万元，安装费差额２０．５２６２万元，措施费差额４．８２万元，间接费差额６０万元，以上共计差额为８０５．３４６６万元。其中材料费中主材部分差额共计６２９．６２万元，主要包括钢筋、混凝土、水泥和加气块四项内容。

【裁判观点】关于调差的数额，根据鉴定机构的回复意见，四建公司与后湖公司各自作出的差异计算方式都有一定的合理性，但考虑到后湖公司所主张的合同工期内外分阶段项目及数量界定准确性未经双方当事人认可，四建公司主张实际造价确实远高于合同约定结算方式造价，又考虑到双方当事人对案涉两份建设工程施工合同被认定为无效均有过错，本院依法酌定对差异造价数额６７３．４万元（６２９．６２＋４３．７８）的８０％（包含鄂建［２０１１］１４５号材料中规定的由承包人承担的５％变化幅度以内的材料价格）予以调整。

【案例五】四川圣河正基建设工程有限公司、魏艳建设工程分包合同纠纷

【审理法院】四川省高级人民法院

【案号】（２０２０）川民申４４６４号

【案情简介】雅安市铜头引水工程干渠施工Ｉ标段经招投标由水利电力公司中标承建。２０１３年２月，水利电力公司与水投公司签订《雅安市铜头引水工程干渠施工Ｉ标段施工合同协议书》。２０１３年４月，水利电力公司与圣河公司签订《雅安铜头引水一标段劳务承包合同书》。２０１３年１１月，圣河公司（甲方）与魏艳（乙方）签订《建设工程劳务合同》，约定按照固定单价方式进行承包，合同单价包含人工费、材料费、机械费、生产生活临时设施修建及完工拆除、施工排水等，乙方已查勘过施工现场，乙方已充分考虑本工程因气候季节、工序协调、地质因素、停电等因素导致的施工停滞、窝工、物价涨跌因素等可能发生的所有风险，风险费用已含在合同单价中，甲方不再承担由于任何风险引起的费用。法院经审理认为，魏艳系自然人，不具备相应的建筑资质，故双方签订的《建设工程劳务合同》无效。结合２０１３年芦山“４．２０地震”灾后恢复重建工作全面展开过程中，部分材料供应紧张，价格上涨的客观事实，魏艳施工过程中因被拆迁人阻工导致工程延期，必然会导致人工费用增加，参照雅安市最低工资标准每年进行调整的客观实际，上述因素已超出合同约定的正常、合理的风险预期，理应对该正常、合理的人工和材料调差的费用予以补偿。

【裁判观点】关于人工与材料调差费用的承担问题，经一审法院委托鉴定，鉴定机构的鉴定意见为关于政策性调整材料、人工费用涉及差异金额４７７６５２４．６５元。二审法院与再审法院均认为，人工及材料调差费用金额巨大，如果仅以合同约定为风险包干价为由，对人工与材料调差完全不予考虑，既不符合本案查明的事实，也不符合约定，亦不符合权利义务相一致以及公平的原则。鉴于人工与材料调差的相关材料系魏艳提供，根据本案实际，本院结合本案双方约定和已查明的事实，酌情认定圣河公司应支付魏艳的人员与材料调差费用为１００００００元。

从上述司法案例可以看出，当法院突破合同约定支持对人工或材料价格进行调差后，法院需要解决的下一个问题就是确定应予调差的具体数额。在司法实践中，部分法院会参考当地住建部门发布的指导文件确定调差金额。基于近期建筑材料价格出现大幅上涨的情况，各地住建部门已经陆续发布相关调整人工或材料价格的指导文件。例如，内蒙古自治区住房和城乡建设厅２０２１年５月２７日发布的《关于做好建设工程材料价格风险管控的通知》（内建标〔２０２１〕９３号）中就要求“采用固定价格（固定单价、固定总价）合同的工程，对于合同中采用无限风险、所有风险等表述内容对材料价格风险进行明确约定的，……按工程项目所在地建设行政主管部门发布的建筑材料市场信息价与招标时基期价格相比，重新协商约定合同价款调整方法”。住建部门发布的指导文件在工程建设行业具有一定的普遍约束力。最高院在（２０１９）最高法民申３３８６号案中就认为，住建部门发布的行业指导性文件，不能直接作为人民法院审理案件的法律依据，但可以作为人民法院审理案件的参考。

由于承包人通常是主张材料调差的一方，需要对应予调差的金额进行举证。承包人提供的采购合同等证据可以直接反映承包人所支出的材料采购成本，能够在一定程度上证明承包人所主张的调差金额的合理性。因此，承包人的采购合同也是法院确定调差金额的依据之一。除此以外，如果合同中已经约定了某种材料的调差方法，当合同约定不予调差的人工或材料价格也被认定也需要调差时，参考合同中已有的调差方式进行处理，也较为符合当事人原意。如果发承包双方对调差金额无法协商一致，由鉴定机构进行鉴定也是部分法院采取的方式之一，法院再根据案件审理情况，参考鉴定机构作出的鉴定意见，酌情确定调差金额。

面对人工、材料价格的大幅上涨，发包人与承包人可以就是否调差、调差方式及调差金额进行协商。在约定不调差合同中，如发承包人双方协商一致确定进行调差的，在确定调差金额时，发承包人双方可以参考当地住建部门发布的相关指导文件调整；同时，承包人在提出调差申请时，也可以附上劳务分包合同及采购合同等材料，以进一步证明其自身因人工、材料价格上涨而增加的施工成本，证明调差金额的合理性，从而使得调差金额更容易被发承包人双方所接受。