城市更新项目一般需经历计划立项、规划研究、搬迁补偿、建筑物拆除、产权注销、用地审批等流程，项目开展周期往往较长，且城市更新多受地方性政策调控，政策涉及面广、变化多、区域差异化明显。城市更新项目推进过程，如城市更新政策发生调整，则可能影响合作各方之间的利益衡平关系、合作协议履行以及阻碍城市更新合作项目推进，合作各方亦可能因此产生争议。城市更新政策一旦调整，合作一方是否能因此主张解除合作协议？法院裁决时主要基于何种考量？本文拟从实务案例角度探究城市更新政策调整与合作协议解除的问题。

《中华人民共和国民法典》（2021年1月1日施行）

第五百六十三条 有下列情形之一的，当事人可以解除合同：

（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；

（二）在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；

（三）当事人一方迟延履行主要债务；

（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；

（五）法律规定的其他情形。

以持续履行的债务为内容的不定期合同，当事人可以随时解除合同，但是应当在合理期限之前通知对方。

【法条沿革】《中华人民共和国合同法》（已失效）

第九十四条 有下列情形之一的，当事人可以解除合同：

（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；

（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；

（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；

（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；

（五）法律规定的其他情形。

【裁判要旨】因政策调整导致参与城市更新的市场主体需具有相应房地产开发企业资质的，合作方应在合理期限内取得，如经催告，合作方在合理期限内仍未取得相应资质，当事人可以一方迟延履行主要债务，且经催告后在合理期限内仍未履行为由解除合同。

【案 例 一】珠海市香洲区水瓮坑股份合作公司与珠海市鑫港湾房地产投资顾问有限公司合资合作开发房地产合同纠纷一审民事判决书

【审理法院】珠海市香洲区人民法院

【案       号】（2017）粤0402民初8623号

【案情简介】2007年10月19日，珠海市香洲区水瓮坑股份合作公司（原告，以下简称“水翁坑公司”）与河南丰凯置业有限公司（以下简称“丰凯公司”）签订了《水翁坑村二期旧村改造合同书》及《水翁坑村二期旧村改造合同书补充协议》，就合作开发水翁坑村二期有关事项进行约定。2010年12月21日，丰凯公司、珠海市鑫港湾房地产投资顾问有限公司（被告，以下简称“鑫港湾公司”）、水翁坑公司签订了《协议书》，约定自协议签订之日起，丰凯公司不再参与水翁坑村二期的旧村改造工作，丰凯公司原有的权利、义务由鑫港湾公司承继；水翁坑公司同意该协议签订后，由鑫港湾公司承继丰凯公司在水翁坑村二期旧村改造工作的所有权利和义务，并作为水翁坑村二期旧村改造的实施单位等。

上述协议签订后，水翁坑村二期旧村改造项目因没有取得政府主管部门的批准，一直未正式启动。2015年8月13日，珠海市香洲区人民政府发布的新政策调整了城中旧村更新中作为前期合作对象的房地产开发企业的资质要求。2016年1月5日，水翁坑公司向鑫港湾公司发出《告知函》，告知其政策调整内容，要求尽快完善房地产开发二级资质等相应条件；2016年1月18日，鑫港湾公司回函表示会尽快完善房地产开发二级资质等相应条件。后经催告，鑫港湾公司仍未完成相应资质。2016年9月1日，水翁坑公司发函通知解除合同。

【裁判理由】法院认为，案涉协议签订后，因项目没有取得政府主管部门的批准而未正式启动。珠海市香洲区人民政府于2015年8月13日发布《珠海市XXXX区城中旧村更新招标工作细则（试行）》，对城中旧村更新中房地产开发企业的资质出台了新的政策，原告将上述政策于2016年1月5日告知被告，被告回函表示会尽快完善相应的开发资质，故上述政策出台后，被告负有完善相应的房地产企业开发资质的义务。在被告未履行该义务后，原告于2016年6月4日再次发函催告，并于2016年9月1日发函通知被告终止合作开发案涉旧村改造项目，从2016年1月5日将政策变更告知被告到2016年9月1日通知解除合同，给予被告合理的履行期间，而被告未在该期间内履行完善相应的房地产企业资质的义务，原告通知解除合同的行为，符合《合同法》第九十四条第三项中有关当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行，当事人可以解除合同的规定。自该通知到达被告时，即2016年9月1日，双方的合资、合作开发房地产合同法律关系解除，原告请求确认双方在履行合资、合作开发房地产合同过程中签署的《水瓮坑村二期旧村改造合同书》《水瓮坑村二期旧村改造合同书补充协议》《委托拆除协议书》《委托拆除协议书补充协议》已经解除，事实和法律依据充分，法院予以支持。

【裁判要旨】政策调整项目改造模式或限定改造主体选取规则，导致合作内容客观上无法履行，当事人可以不能实现合同目的，请求解除合同。

【案 例 二】惠州市源丰坚基实业有限公司、惠州市超达房地产开发有限公司与超达纸品厂合资、合作开发房地产合同纠纷一审案

【审理法院】广东省惠州市中级人民法院

【案       号】（2018）粤13民初60号

【案情简介】2013年2月28日，被告超达纸品厂（甲方）与原告一惠州源丰坚基实业有限公司（乙方，以下简称“源丰公司”）签订《合作开发协议书》，约定合作改造被告超达纸品厂享有土地使用权的某更新项目，原告负责成立具备房地产开发企业资质的项目公司，由项目公司与被告正式签订房地产合作开发协议书。2013年9月5日，超达纸品厂与源丰公司签订《<合作开发协议书>补充协议》，约定超达纸品厂成立项目公司，并以协议收购方式上报三旧办审批为唯一的改造实施主体。2013年10月28日，被告超达纸品厂设立了项目公司（即惠州超达房地产开发有限公司，原告二）。2017年6月7日，被告、原告二就案涉三旧改造项目作出《三旧改造项目实施方案》，该方案尚未获得有关部门审批。

后案涉三旧改造项目地块被纳入仲恺大道沿线城市更新单元。根据相关政策规定规定，仲恺大道沿线城市更新单元采取“单一主体、整体改造、公开选取”的改造方式，故案涉三旧改造项目不能审批通过。2017年12月，超达纸品厂通知源丰公司、惠州超达房地产开发有限公司解除案涉合同。源丰公司、惠州超达房地产开发有限公司诉请法院确认超达纸品厂解除案涉合同的通知无效，判令继续履行案涉合同。超达纸品厂提起反诉请求解除案涉合同。

【裁判理由】关于2013年2月28日签订的《合作开发协议书》、2013年9月5日签订的《<合作开发协议书>补充协议》是否应解除、能否继续履行的问题，法院认为，因本案三旧改造项目地块已纳入仲恺大道沿线城市更新项目中的ZK33-01号片区城市更新单元中，而惠州仲恺高新区管理委员会办公室惠仲委办[2019]14号《仲恺大道沿线城市更新工作额实施意见》文件明确规定，项目更新以单一主体、整体改造的形式进行，故本案《合作开发协议书》《<合作开发协议书>补充协议》不能继续履行，应予解除。对于解除合同后相关问题，双方可协商解决，如协商无果，可另案提起诉讼。

【裁判要旨】合同履行过程中，旧村改造政策发生变化，案涉项目的改造方式和改造方案均要按照新的政策规定办理，案涉项目改造方案未获得相关行政主管部门的批复，此种情况属于因旧村改造政策变化而致，并非各方当事人的责任，一方当事人基于此发出解除合同通知的行为不属于合同法定解除情形。

【案 例 三】广州嘉泉房地产开发有限公司与合资、合作开发房地产合同纠纷一审民事判决书

【审理法院】广东省广州市中级人民法院

【案       号】（2017）粤01民初449号

【案情简介】2011年11月11日，广州市番禺区南村镇南村村民委员会（被告一，以下简称“南村村委会”）与长沙双瑞房地产开发有限公司（以下简称“长沙双瑞”）、广州市双粤投资咨询有限公司（以下简称“广州双粤”）签订了《广州市番禺区南村镇南村村旧村改造项目合作意向书》（以下简称《合作意向书》），约定由南村村委会与长沙双瑞、广州双粤共同开展南村项目的改造前期工作，长沙双瑞、广州双粤有权指定关联公司与南村村委会签订正式的改造合作合同。2011年11月1日，长沙双瑞向南村村委会支付了定金2000万元。

2014年6月30日，南村村委会（被告一）、广州市番禺区南村镇南村村股份合作经济社（被告二）与广州嘉泉房地产开发有限公司（原告）签订了《广州番禺区南村镇南村村旧村改造项目合作框架协议》（以下简称《合作框架协议》），各方形成合资、合作开发房地产关系。

2017年3月31日，两被告向原告发出《关于南村村旧村改造项目合同履行相关事宜的致函》，通知原告共同办理解除定金2000万元及利息的银行监管手续、收回定金，请原告在被告一领导班子换届完成后30日内与两被告就续签合作补充协议事宜进行洽谈。原告于4月5日向两被告发出《复函》，提出定金应维持银行共管的状态，尚不具备解除监管的条件，双方应继续推进旧村改造项目的工作。

2017年8月22日，两被告向原告发出《关于南村村旧村改造项目合同终止与退款等相关事宜的通知》，通知原告终止与其所签订的与南村村旧村改造项目相关的所有协议，并要求其在10日内腾退。原告于8月24日委托律师向两被告发出《律师函》，称双方签订的协议仍处于履行状态，双方未就合作进行洽谈、未签订补充协议前，被告无权单方解除合同，双方的《合作意向书》《合作框架协议》具备继续履行的事由。至此，原、被告双方产生纠纷，合同履行搁置下来，原告以两被告单方解除合同的行为已构成违约为由，提起诉讼，要求两被告承担违约责任。

【裁判理由】对于原告与两被告之间的《合作意向书》《合作框架协议》是否已于2017年3月31日解除或者是否应判决解除的事宜，法院认为：审查两被告的两次发函，2017年3月31日的发函并未提出解除合同，而2017年8月22日提出解除合同，两被告主张其向原告发出解除合同通知属于法定解除的情形。对此，法院认为，原告在两被告两次发函后，分别进行了回复表示不同意解除合同、要求继续履行。根据《合同法》第九十四条的规定及已查明的事实，《合作框架协议》签订后，原告开始按照约定以及项目的进展进行前期投入、项目推进工作。因2015年12月11日广州市政府穗府办[2015]56号文第四条、第二十五条第（二）点的规定，村集体经济组织根据批复的项目实施方案通过市公共资源交易中心公开招标引进开发合作企业参与改造；以及2017年3月10日，广州市番禺区城市更新局向被告一发出番更新函[2017]119号复函，南村村位于南大干线南村镇段东片区成片更新项目范围内，该片区已纳入广州市2016年城市更新项目和资金计划，南村村的改造方案要按照《广州市城市更新办法》的要求，按程序上报，批复后方可实施。致使至2017年3月30日，南村村的改造方案未获得旧村改造工作的相关行政主管部门的批复。南村村的改造方案虽然未获得旧村改造工作的相关行政主管部门的批复，但这属于广州市旧村改造政策的变化而致，无证据证明为原告自身责任而致；两被告向原告发出解除合同通知后，原告回复不同意终止合同，要求继续履行。因此，两被告向原告发出的解除合同通知，不属于上述《合同法》规定的法定解除情形，双方合同能否解除需要人民法院进行审查确定。在原、被告双方未明确提出解除合同诉请的情况下，根据不告不理原则，本院对原、被告之间的《合作意向书》《合作框架协议》是否解除不予审查确定。原、被告之间《合作意向书》《合作框架协议》依然维持在现有的、尚未解除的状态下，合同是应继续履行、还是应解除，双方要么协商解决，要么一方向人民法院提出请求。

【裁判要旨】在政策调整改造主体确定方式的情况下，如合作协议提前就此作出了变通约定的，法院通常认定该政策调整不构成直接导致合同不能履行或一方当事人合同目的不能实现的情况，且从保护交易稳定性的角度考量，法院不轻易直接判定合同解除。

【案 例 四】江门市蓬江区白沙街紫莱股份合作经济联合社、广东胜坚集团有限公司合同纠纷民事二审民事判决书

【审理法院】广东省江门市中级人民法院

【案       号】（2019）粤07民终3436号

【案情简介】广东胜坚集团有限公司（以下简称“胜坚公司”）和江门市蓬江区白沙街紫莱股份合作经济联合社（以下简称“紫莱经联社”）签订了《紫莱、胜坚三旧改造项目合作开发合同》（以下简称《合作开发合同》），约定采取双方联合提供土地使用权，胜坚公司投入开发资金并全权负责项目开发经营活动的合作模式，对同属一个三旧改造片区的地块进行合作开发，并根据地块所处实际情况及改造需要，分为A项目、B项目和C项目。

2017年，江门市政府下发了江府[2017]19号文件，即《江门市市区“三旧”改造实施意见（试行）》，该意见第二条第（三）项规定，“三旧”改造中将旧厂房用地改造为商住混合用地或商品住宅用地的，国有土地使用权由当地政府依法收回，应当采用招标、拍卖或者挂牌方式公开出让……该文件出台后，紫莱经联社认为合同中涉及的B项目地块作为村集体旧厂房用地，政府主管部门已不再受理B项目的土地过户、规划报建等手续，其开发已无法履行，故应对合同中涉及B项目地块合作开发的部分予以解除。经多次与胜坚公司就合同部分解除事宜协商未果后，紫莱经联社向胜坚公司发出《关于解除<紫莱、胜坚三旧改造项目合作开发合同>中B项目合作的通知》（以下简称《解除通知》），紫莱经联社在该通知中要求胜坚公司自通知发出之日起90日内与其协商并达成协议；若未能在上述期限内就解决方案达成一致的，则《合作开发合同》B项目在上述期限届满之日即终止履行。胜坚公司以《解除通知》不具有合同解除效力为由诉至法院。

【裁判理由】本案中，紫莱经联社是以《合作开发合同》第五条“三旧改造政策变化”等为主要合同依据，以江府[2017]19号文的出台导致《合作开发合同》中涉及B项目地块部分的内容无法继续履行为由，向胜坚公司发出了《解除通知》。对于该通知能否产生解除《合作开发合同》中B项目合作效力的问题，法院认为：第一，《合作开发合同》对于“三旧改造政策变化”导致改造主体的确定方式变化作出了明确约定，如因政策变化导致紫莱经联社必须按照政府的程序选择改造主体的，胜坚公司在被确定为改造主体上有优先权和参与权。涉案旧厂房用地的改造主体有所变化，是双方在订立合同时预见的情形，且该情形并未立即导致合同不能履行或紫莱经联社获取固定合作收益的合同主要目的不能实现，不符合法律上关于“不可抗力”内涵的定义。如胜坚公司参与涉案B项目地块“招拍挂”且未能竞投成功，双方就合同解除事宜协商不成，届时紫莱经联社可再行使合同解除权。第二，合同约定合作期限暂定为八年，对于第三期B项目地块，由胜坚公司于2023年12月全部完成整个项目合作开发。紫莱经联社主张因江府[2017]19号文的出台导致合作开发合同无法继续履行，但由于该文件的有效期为3年（自2017年9月1日起施行），在《合作开发合同》有效期内合同能否继续履行尚处于未知状态，紫莱经联社在合同有效期内未与胜坚公司充分协商、未将政策因素影响减到最低程度的情况下即发出通知要求解除B项目的合作，实属不妥。第三，《合作开发合同》已进入实质性履行阶段，胜坚公司已投入大量的资金和人力，且A项目地块的开发建设已基本完成。如果此时单独解除B项目的合作，将会导致双方利益严重失衡，极有可能给胜坚公司造成难以估量的损失，可能使双方产生新的纠纷，这不符合合同法鼓励交易、维护交易秩序安全的立法价值取向以及公平、诚信原则。第四，虽然签订合同后出现政策变化的情况，但从保护交易的稳定性、鼓励合同顺利履行的角度考虑，且双方并未约定出现政策变化就必须立即中止相关项目的履行，双方应通过平等协商等合法途径积极解决纠纷。因此，综合考虑双方的合同约定以及合同利益，法院认为紫莱经联社既不享有《合同法》第九十三条规定的约定解除合同权，亦不享有第九十四条第（一）项规定的法定解除合同权，《解除通知》不具有解除合同的效力。

经检索相关案例，就城市更新政策调整，当事人一方可否主张解除合作协议的问题，需考量政策调整对合作协议履行造成的影响，视具体情况而定，具体如下：

第一，在案例一中，虽然城市更新政策发生了变化，但案例中所述珠海市城中旧村更新（改造）政策仅就前期合作方的资质提出了更高的要求，该政策调整并未直接导致当事人之间的合作完全无法继续推进、合作协议无法继续履行。换言之，此类政策调整的程度没有达到完全破坏合同成立的基础和目的，未造成合作开发城市更新项目的客观履约障碍，当事人一方可通过履行一定的义务使之再次符合政策规定的资质要求，即该政策调整系当事人在一定程度上可以克服的。在该案例中，法院亦认为，新政策出台后，当事人一方负有完善相应的房地产企业开发资质的义务，但经另一方催告后在合理期限内，该当事人仍未履行的，另一方可以事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行为由解除各方之间的合作协议。需注意，此时合作协议的解除并非基于政策调整直接解除，而是一方当事人经催告后仍未履行相关义务情形下的解除。

第二，在案例二中，当事人签订合作协议后，因城市更新政策调整，案涉城市更新项目无法按照原合作协议的约定实施改造。即在政策条件发生根本性变化的情况下，合同履行基础完全丧失，当事人继续履行合同的请求，既存在政策障碍，又面临现实困难，案涉合作协议约定的内容客观上无法实际履行，基于此，法院认定案涉协议不能继续履行，应予解除。从法院在该案件中的裁判来看，法院系根据《合同法》第九十四条规定的法定解除条款来裁量的，但未明确说明属于合同法定解除的何种情形，笔者认为，该案例中的解除情形更偏向于因不可抗力导致合同目的无法实现，当事人可依据《民法典》第五百六十三条，解除合作开发协议。

第三，在合作协议未约定解除条件的情形下，从双方的履约情况来看，在不存在违约行为，仅因政策变化而主张解除合作协议的情况下，从案例三中法院判决来看，法院认定不满足法律规定的合同法定解除的情形，但未就此进行具体分析。从法院判决的描述窥探，在该案例中，法院倾向于认为城市更新政策调整后，案涉项目的改造方案需按照《广州市城市更新办法》要求的程序上报，并非完全不能克服的情况，不满足不可抗力致使合同目的不能实现的情况，因此协议一方向相对方发出解除通知不能达到合同解除的效果，合作各方之间的合作协议能否解除，仍需要法院进行审查确定。

第四，在案例四中，虽然江门市三旧改造新政策对改造主体的确定方式作出了调整，但该案例双方当事人在合作协议中提前就政策变化对合同的履行作出了变通约定，即变通为一方当事人在被确定为改造主体上有优先权和参与权。此种情况下，政策调整使得一方当事人能否成为改造主体存在不确定性，并不直接导致合同无法履行或一方当事人的合同主要目的不能实现，即不构成合同法定解除的情形；且结合合同履行情况、双方当事人的合同利益，直接判定合同解除将会导致双方利益严重失衡，可能使双方产生新的纠纷，有违鼓励交易、维护交易稳定性的价值取向，因此此种情况下法院不轻易直接判定合同解除。

在城市更新合作开发项目中，因城市更新项目周期普遍较长，且政策更迭频繁，为避免城市更新项目合作协议签订后，未来因政策变更而产生履约责任纠纷、减少诉累，建议如下：

在项目投资研判过程，应根据不同地区城市更新项目以及项目类型，作出全面研判，如从政策趋势、项目行政审批程序等方面，对项目进行全面尽调，降低投资风险。在交易谈判及交易文本拟定过程，建议综合城市更新政策趋势以及项目流程，设置项目推进时间进度以及相关事项的责任归属；且应设置未能归属合作双方原因以外因素导致项目受阻且一定期限内未能解决或协议履行不能的相关安排，避免合作长久陷入僵局，影响双方权益。