城市更新项目中的政府部门作出的征求意见或公示等行为，是政府建立城市更新公众参与和监督机制，加强城市更新工作的主动性，强化城市更新及其建设项目规划建设的监督管理，保障利害关系人及社会公众权益，增强城市更新及其建设项目规划建设，统筹推进城市更新工作的必要手段。常见的征求意见或公示行为包括作出拆迁告知书、城市更新单元规划修改草案公示征求意见、拟搬迁物业归属公示、权利主体公示无异议意见、城市更新实施主体确认公示等。如果被搬迁人或搬迁人甚至是社会公众对政府部门作出的征求意见或公示等行为有异议的，能否诉诸行政诉讼，实践中备受关注。

【裁判要旨】城市更新主管机构作出的拆迁告知书本身并不创设新的权利和义务，不属于行政复议受案范围。

【案 例 一】蔡东明等与广州市荔湾区人民政府复议纠纷上诉案

【案      号】（2017）粤行终1435号

【审理法院】广东省高级人民法院

【案情简介】2017年5月2日，广州市荔湾区城市更新局收到原告梁凤英的政府信息公开申请。同年5月9日，该局作出《关于梁凤英女士信息公开申请有关事项的答复》，函复称：“一、东漖村改造方案于2009年6月获得市政府的批准，改造主体为村集体经济联社。经向东漖经济联社了解，并对照原市‘三旧’办批复的《关于东漖村项目请示实施分期分块改造计划的复函》（穗旧改函﹝2013﹞469号)，申请人提及的荔湾区东漖镇东漖村南埠巷6号位于村改造项目复建改造地块范围内，由东漖经济联社自行负责拆迁安置补偿工作，复建地块改造后将作复建回迁使用，不属于政府征收行为。二、根据东漖村改造的拆迁实际进度，申请人提及的房屋地址被东漖经济联社纳入第四期的拆迁计划范围内。按照省、市相关‘三旧’政策的规定，并根据东漖经济联社的申请，《关于村改造项目第四期拆迁工程的告知书》（见附件，以下简称《四期拆迁告知书》）于2013年8月23日向第四期拆迁工程范围内的单位和个人公告拆迁的相关事项。” 荔湾区城市更新办作出的《四期拆迁告知书》的内容为：“荔湾区东漖‘城中村’改造于2009年6月获得广州市政府的批准。按照相关规定（略），根据荔湾区东漖街东漖股份合作经济联合社的申请，现就该项目第四期拆迁工程建设的有关事项告知如下：一、拆迁工程范围：花地河以东、浣花路以南、浣南东街以西、东漖南路以北。具体拆迁范围，以《东漖‘城中村’改造第四期拆迁范围附图》（附件）红线范围为准。二、拆迁工程期限：2013年8月26日至2014年8月25日（共12个月）。三、拆迁工程实施单位：广州市荔湾区东漖街东漖股份合作经济联合社（联系地址：广州市荔湾区东漖石街坊12号二楼）。希望拆迁工程范围内的单位和个人顾全大局，积极支持与配合拆迁工程实施单位开展相关工作。”

2017年5月24日，蔡东明等三人向荔湾区政府申请行政复议，请求依法确认广州市荔湾区政府城市更新改造工作办公室（以下简称荔湾区城市更新办）作出上述《四期拆迁告知书》的具体行政行为违法。荔湾区城市更新办作出《不予受理行政复议申请决定书》，认为被申请人作出的告知书对三原告的实体权利义务不产生实质影响，其行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）规定的受案范围，决定不予受理。

蔡东明等三人不服，诉请撤销广州市荔湾区人民政府作出的荔湾府行复〔2017〕67号《不予受理行政复议申请决定书》。广州铁路运输中级法院作出（2017）粤71行初450号行政判决，判决驳回蔡东明等三人的诉讼请求；广东省高级人民法院于2017年11月14日作出（2017）粤行终1435号二审行政判决，判决驳回上诉，维持原判

【裁判理由】法院认为，本案中，蔡东明等三人因不服荔湾区城市更新办作出的《四期拆迁告知书》，向荔湾区政府申请行政复议。从该告知书的内容看，其主要是将涉案东漖村“三旧”改造项目第四期的拆迁工程范围、工程期限及工程实施单位等有关事项告知相关单位和个人。而在此之前，该村改造方案已于2009年6月获得广州市人民政府批准，改造主体为东漖经济联社，由其自行负责拆迁安置补偿工作，复建地块改造后将作为复建回迁使用，不属于政府征收行为。荔湾区城市更新办按照省、市相关“三旧”政策的规定，并根据该经济联社的申请，作出上述《四期拆迁告知书》，系向涉案第四期拆迁工程范围内的单位及个人公告拆迁的相关事项。该公告行为本身并不创设新的权利和义务，对蔡东明等三人的权利义务不产生实际影响，不属于上述规定中可以申请行政复议的范围。因此，荔湾区政府作出涉案《不予受理行政复议申请决定书》，对蔡东明等三人的行政复议申请不予受理并无不当。

【裁判要旨】城市更新主管部门对城市更新单元规划修改草案进行公示并征求意见或建议，属于城市更新主管部门在作出规划修改前实施的准备、论证等过程性行为，该公示行为不属于行政诉讼受案范围。

【案 例  二】樊大鲁、深圳市罗湖区人民政府城乡建设行政管理:城市规划管理(规划) 再审审查与审判监督行政裁定书，

【案       号】（2019）最高法行申10622号，

【审理法院】广东省高级人民法院

【案情简介】 2018年2月28日，深圳市罗湖区城市更新局发布《罗湖区城市更新局关于罗湖翠竹街道太宁路金钻豪园城市更新单元规划修改（草案）的公示》，主要内容为：“《罗湖区翠竹街道太宁路金钻豪园城市更新单元规划》已于2011年9月取得深圳市规划和国土资源委员会核发的《关于罗湖区翠竹街道太宁路金钻豪园城市更新单元规划的批复》（深规土函【2011】1961号）。现对罗湖区翠竹街道太宁路金钻豪园城市更新单元进行规划修改，根据《中华人民共和国城乡规划法》《深圳市城市更新办法实施细则》等有关规定，将规划修改事项予以公开展示，内容如下：……二、本次规划修改具体内容如下：1.地块划分按照现状宗地的情况，修改原1-01地块为1-01-01、1-01-02两个地块，修改1-02地块为1-02-01、1-02-02两个地块。2.空间控制（1）修改1-01-01地块建筑限高为220米，1-01-02地块建筑限高为60米。（2）修改1-01-01地块临太宁路一侧一二级建筑退线为15米，其余建筑退线保持不变。（3）修改了部分车行出入口、人行出入口。（4）增设了空中公共步行通道、地面公共车行通道。3.实施分期修改项目实施分期，其中1-01-01、1-02-01地块一期实施，1-01-02、1-02-02地块二期实施。项目东侧道路应与项目同步实施，并由实施主体建设，建成后无偿移交给政府；在核发一期预售许可证前，须完成二期实施主体确认工作。……五、意见反馈（一）公示期间对规划草案有任何意见或建议需书面反馈，请直接投至公示地点意见箱，截止日期是2018年03月06日（如邮寄，以邮戳日期为准）……”。

樊大鲁诉请撤销2018年2月28日作出的《罗湖区城市更新局关于罗湖翠竹街道太宁路金钻豪园城市更新单元规划修改（草案）的公示》。深圳市中级人民法院于2018年9月10日作出（2018）粤03行初57号一审行政裁定，裁定驳回起诉；广东省高级人民法院于2019年4月1日作出（2019）粤行终86号二审行政裁定，裁定驳回上诉，维持原审裁定；最高人民法院于2019年10月31日作出（2019）最高法行申10622号再审审查与审判监督行政裁定，裁定驳回再审申请。

【裁判理由】广东省高级人民法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”。本案中，罗湖区城市更新局对金钻豪园城市更新单元规划修改草案进行公示并征求意见或建议，属于在作出涉案规划修改前实施的准备、论证等过程性行为。樊大鲁针对上述公示行为提起本案诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。故裁定驳回上诉，维持原审裁定。

最高人民法院再审审查认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”。樊大鲁一审提起本案诉讼时的诉讼请求为撤销案涉《公示》，该《公示》是深圳罗湖更新局对案涉相关城市更新单元进行规划修改事项予以公开展示并接受社会意见反馈的行为，公示时也已经强调“本次公示的专项规划修改仅为草案”，明显属于深圳罗湖更新局在作出正式规划修改行政行为前实施的准备、论证等过程性行为。因此案涉《公示》不属于行政诉讼受案范围。一审裁定驳回樊大鲁对深圳罗湖区政府、深圳罗湖更新局的起诉适用法律正确，二审维持一审结果并无不当，故裁定驳回再审申请。

【裁判要旨】城市更新项目行政审批过程中，城市更新主管机构对拟搬迁物业归属进行公示的行为，是过程性、环节性行为，不属于行政确权，未对行政相对人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。

【案 例  三】李伟明、东莞市大岭山镇人民政府乡政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案      号】（2020）粤行申712号

【审理法院】广东省高级人民法院

【案情简介】李伟明不服东莞市大岭山镇人民法院作出的《关于大岭山电信片区“三旧”改造调整方案及土地、房屋权籍调查明细表批前公示的通知》，提起诉讼。广东省东莞市中级法院作出（2019）粤19行终578号行政裁定，裁定驳回起诉，维持原裁定；广东省高级人民法院于2020年9月30日作出（2020）粤行申712号再审行政裁定，裁定驳回再审申请。

【裁判理由】法院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”本案中，被申请人作出案涉《关于大岭山电信片区“三旧”改造调整方案及土地、房屋权籍调查明细表批前公示的通知》的公示行为目的是听取和收集公众的意见和建议，系为作出具体行政行为而实施的准备行为，属于过程性行为，申请人就该通知的公示行为提起本案诉讼，根据上述规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院裁定驳回申请人的起诉，二审法院予以维持，并无不当。申请人申请再审称该通知对其权益产生了实际影响，请求撤销一、二审裁定，因理据不足，本院不予支持。

【裁判要旨】街道办作出的权利主体公示无异议意见只是将相关公示情况告知更新主管机构，属于过程性行为，不会直接设定相关权利义务关系，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

【案 例 四】张根富与深圳市罗湖区翠竹街道办事处房屋拆迁管理（拆迁）一案行政二审裁定书

【案      号】(2021)粤行终393号

【审理法院】广东省高级人民法院

【案情简介】深圳市罗湖区翠竹街道办事处(以下简称“翠竹街道办”) 作出《深圳市罗湖区翠竹街道办事处关于水贝村城市更新单元三期项目权利主体公示无异议意见》，并将该意见告知深圳市罗湖区城市更新和土地整备局。

张根富对《深圳市罗湖区翠竹街道办事处关于水贝村城市更新单元三期项目权利主体公示无异议意见》有异议，诉请本案。广东省深圳市中级人民法院作出（2020）粤03行初142号行政裁定，裁定驳回起诉；广东省高级人民法院于2021年4月9日作出(2021)粤行终393号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

【裁判理由】广东省高级人民法院认为，翠竹街道办作出的《深圳市罗湖区翠竹街道办事处关于水贝村城市更新单元三期项目权利主体公示无异议意见》仅是将公示期间没收到异议的情况告知深圳市罗湖区城市更新和土地整备局，属于过程性行为，亦非法定确权文件，不会直接设定上诉人的相关权利义务关系，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审法院据此裁定驳回张根富的本案起诉正确，法院依法予以维持。上诉人张根富主张被诉意见具备可诉性、其系涉案房屋权利人与该意见有利害关系等，因缺乏事实根据和法律依据，法院不予支持。

【裁判要旨】更新主管机构关于城市更新项目实施主体确认的公示是在城市更新单元实施主体确认前作出的过程性行为，不属于行政诉讼受案范围。

【案 例 五】樊大鲁、深圳市罗湖区人民政府二审行政裁定书

【案      号】(2020)粤行终508号

【审理法院】广东省高级人民法院

【案情简介】罗湖区城市更新局于2018年6月15日发布的罗更新发〔2018〕10号《罗湖区城市更新局关于罗湖区翠竹街道太宁路金钻豪园城市更新单元一期项目实施主体确认的公示》（以下简称《公示》），主要内容是对金钻豪园城市更新单元一期项目实施主体进行公示及征求意见。

樊大鲁以该《公示》已对外发生法律效力，对其权利义务产生实际影响等为由请求撤销被诉《公示》。广东省深圳市中级人民法院作出（2018）粤03行初111号一审行政裁定书，裁定驳回起诉；广东省高级人民法院于2020年5月26日作出（2020）粤行终508号二审行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。

【裁判理由】法院认为，被上诉人罗湖区城市更新局于2018年6月15日发布的罗更新发〔2018〕10号《罗湖区城市更新局关于罗湖区翠竹街道太宁路金钻豪园城市更新单元一期项目实施主体确认的公示》（以下简称《公示》），主要内容是对金钻豪园城市更新单元一期项目实施主体进行公示及征求意见，属于罗湖区城市更新局在确认实施主体前实施的过程性行为。上诉人樊大鲁针对上述公示行为提起本案诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，本院依法予以维持。樊大鲁上诉以该《公示》已对外发生法律效力，对其权利义务产生实际影响等为由请求撤销原审裁定及被诉《公示》等，没有事实根据和法律依据，本院不予采纳。

【裁判要旨】行政机关组织编制、申报、审定城市更新年度计划行为属于城市更新/“三旧”改造项目实施的过程性行为，并非最终行政决定，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。

【案 件 六】陈仕明与广州市增城区人民政府、其他（城建）一案行政一审裁定书

【案      号】(2019）粤71行初623号

【审理法院】广州铁路运输中级法院

【案情简介】2017年8月13日，原广州市城市更新局向各区政府、市空港委发出穗更新函〔2017〕867号《广州市城市更新局关于报送2018年城市更新年度计划的通知》，对报送2018年城市更新年度计划的申报主体、申报内容、工作程序等事项作出规定，其中关于“申报主体”规定，城市更新年度计划中涉及旧村庄、旧城镇、集体旧厂房（含村级工业园）项目的需经属地区政府同意，由区政府或者区城市更新机构申报。随后，广州市增城区****新*经济联合社向广州市增城区人民政府提交《城市更新项目申报表（旧村）》《中新村旧村改造意愿表决会议签到表》《关于中新镇中新村旧村改造的决议》等资料，申请将中新村旧村连片改造项目纳入广州市城市更新年度计划。2017年10月23日，广州市增城区人民政府作出《关于报送增城区2018年城市更新年度计划的函》，向原广州市城市更新局报送《增城区2018年城市更新年度计划申请汇总表》，该汇总表包含中新村旧村改造项目。2018年2月13日，原广州市城市更新局作出穗更新函〔2018〕179号《广州市城市更新局关于印发的通知》，该通知要求各部门认真组织实施经广州市城市更新工作领导小组2018年第1次会议审议通过的《广州市2018年城市更新年度计划（第一批）》，该计划包含***旧村改造项目。

陈仕明诉称广州市增城区人民政府将广州市增城区******经济联合社纳入广州市年度更新改造计划，违反法律规定，损害包括原告在内的中新村经济联合社村民的切身利益，请求法院确认被告将广州市增城区******经济联合社纳入更新改造决定的行政行为违法。广州铁路运输中级法院于2020年4月10日作出(2019）粤71行初623号行政裁定，裁定驳回起诉。

【裁判理由】法院认为，《广州市城市更新办法》第十二条规定：“各区政府是城市更新工作的第一责任主体，负责统筹推进本辖区内的城市更新工作，组织城市更新基础数据调查，组织本辖区城市更新改造计划和相关方案编制，依法组织开展拆迁安置、建设管理等工作，维护社会稳定。”第二十七条第一、二款规定：“市城市更新部门应当结合城市更新片区策划方案，组织编制城市更新年度计划，年度计划包括片区计划、项目实施计划和资金使用计划。各区政府应当于每年6月底前向市城市更新部门申报纳入下年度城市更新年度计划的项目。第二十八条规定：“市城市更新部门对申报项目进行统筹、协调，经征求国土规划、住房城乡建设、发展改革和财政等部门意见后，拟订年度城市更新项目计划，报市城市更新领导机构审定；……”依据上述规定，在城市更新改造活动中，广州市各区政府负责向市城市更新部门申报本辖区内的城市更新年度计划项目，年度城市更新项目计划由市城市更新领导机构审定。本案中，被告将中新村旧村改造片区策划项目作为增城区2018年城市更新年度计划项目，报送原广州市城市更新局统筹并拟定广州市年度城市更新项目计划，属于旧村改造项目实施前的过程性行为，并非最终行政决定，对原告的权利义务不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”原告起诉主张确认被告将中新村纳入更新改造决定的行政行为违法，不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回原告的起诉。

结合前述案例可见，针对政府部门作出的计划立项公示、拆迁告知书、城市更新单元规划修改草案公示征求意见、拟搬迁物业归属公示、权利主体公示无异议意见、城市更新实施主体确认公示等公示或征求意见，司法实践中态度基本保持一致，均认为城市更新中的公示或征求意见行为只是城市更新工作中的过程性行为，公示或征求意见的行为只是向公众展示和表明相应的工作内容，其本身并不为公众创设相应的权利和义务，属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六）项规定规定的行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

如对政府部门作出的计划立项公示、拆迁告知书、城市更新单元规划修改草案公示征求意见、拟搬迁物业归属公示、权利主体公示无异议意见、城市更新实施主体确认公示等公告、公示或征求意见提起行政诉讼，法院很大可能会以不属于行政诉讼受案范围驳回起诉，因此对于行政相对人而言，建议对公示或征求意见之前或之后实际对自己的权利义务或合法权益产生影响的具体行政行为提出行政诉讼，依法维护自身权益，而非在相关公示或征求意见环节就该等行为提出。

01.《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修订）

第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的……。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

02.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）

第一条 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。