深圳市土地整备利益统筹的统领性文件为深圳市规划和自然资源局2018年发布的《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》（深规土规〔2018〕6号，下称“6号文”）。从2022年度公开发布的规划和法规来看，深圳市土地整备利益统筹制度和未来发展方向将会发生重大变化。

第一，土地整备利益统筹的实施范围增加。根据2022年3月深圳市规自局公开征求意见的《深圳市土地整备利益统筹办法（征求意见稿）》（下称《整备办法》），土地整备利益统筹的实施对象范围，由6号文规定的“集体用地”拓展至各类产权的“存量低效用地”，包括未完善征（转）地补偿手续用地、已征未完善出让手续用地、国有已出让用地等。国有已出让用地已出让年限原则上不得少于15年，但位于市级以上重大项目范围内、市土地整备专项规划确定的产业空间整备区、综合功能整备区的不受出让年期限制。

第二，调整土地整备利益统筹的留用土地核算规则。《整备办法》将6号文“土地规模→土地功能→土地开发强度”的规则调整为“土地规划容积→土地容积率→土地规模”，建立了以“权益容积”为核心的核算规则，以促进不同利益统筹项目之间的利益平衡，建立更公平的利益分配机制。留用土地规划容积将由权益容积、配套容积和共享容积三部分构成。

第三，土地整备空间将优先用于保障产业空间和民生设施。根据《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划》第五章“规划结构与分区指引”，“十四五”期间，土地整备空间反馈分为产业空间整备区和综合功能整备区。产业空间整备区是指划定的规划以产业为主导的土地整备区，具体包括：1.《市规划和自然资源局关于加快推进全市较大面积产业空间土地整备工作的通知》划定的33片1平方公里以上较大面积产业土地整备空间；2.按照《关于打造高品质产业发展空间 促进实体经济高质量发展的实施方案》划定的工业区土地整备区。综合功能整备区是指为全面落实民生发展目标，加大民生设施与住房建设等用地空间保障力度，探索划定的土地整备区域。

第四，土地整备将与城市更新进行融合试点。《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划》第五章“规划结构与分区指引”，深圳将借助综合授权试点改革契机，促进城市更新和土地整备两种实施模式融合，开展更新整备融合试点区范围划定。“十四五”期间，积极鼓励各区划定若干个更新整备融合试点区，作为更新整备融合创新政策封闭运行的试点范围。划入更新整备融合试点区范围的，其按照城市更新方式实施的部分将视为符合城市更新五年规划相关空间管控要求。更新整备融合试点区实施可参照重点更新单元模式，试点区计划和规划由各区（含新区，下同）政府负责拟定，经市更新整备主管部门审查后，由各区报市政府批准。规划经批准后，由区政府组织以公开方式确定实施方式和实施主体。试点区范围内积极鼓励融合运用城市更新、土地整备等多种实施手段，实现片区整体发展的总体目标。

早在2020年，深圳市就出台了《关于打造高品质产业发展空间促进实体经济高质量发展的实施方案》，提出分区分类精细化管理的工作思路，加快打造“两个百平方公里级”高品质产业空间。2022年发布的《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划》在此基础上进一步量化，在规划目标提到，“规划期内保留提升100平方公里工业区，连片改造及整备45平方公里产业空间。其中，完成产业空间土地整备20平方公里，推进连片改造25平方公里，打造一批集中连片高质量产业发展空间，力保重大产业项目落地”。在规划策略部分，第五节“提高产业空间质量”专篇写明保障产业用地、加快工业区转型升级的三大措施。

第一，“十四五”期间，保留提升的100平方公里工业区原则上不得新增纳入拆除重建类更新单元计划和土地整备计划，鼓励运用综合整治、产业用地容积调整等措施提升工业区能级。第二，连片改造45平方公里工业区，全市通过政府主导完成约20平方公里成规模产业空间土地整备；通过政府统筹、政企合作，有序推进25平方公里高品质产业空间连片改造。第三，“十四五”期间，优化产业空间结构，严格控制新型产业用地规模增长，新增的“工改M0”类拆除重建更新单元计划需要同时满足空间指引和指标管理要求。

2022年6月发布的《深圳市2022年度城市更新和土地整备计划》亦在分项任务中提及提高产业空间质量的内容，措施包括：1.严控新增“工改M0”类城市更新单元计划，2022年度全市新增“工改M0”类城市更新单元计划拆除用地规模不超过68公顷；2.加大旧工业区有机更新实施力度，2022年度全市完成高品质产业空间保留提升综合整治用地规模20平方公里；3.加快推进工业区连片改造试点项目进度，对各试点项目进度实行督办；4.加强先进制造业用地保障，2022年度全市完成不少于450公顷的工业用地整备任务。

相较于2021年度，2022年度计划加大了对“工改M0”类城市更新单元计划拆除用地规模的控制力度，同时严格落实《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划》规划策略和规划结构与分区指引中关于提高产业空间质量的要求。

2022年6月，《深圳市人民政府关于发展壮大战略性新兴产业集群和培育发展未来产业的意见》（下称《产业集群意见》）发布，其中明确20个战略性新兴产业集群发展重点细分领域，以及8个未来产业重点发展方向。为保障产业集群的目标实现，《产业集群意见》在保障措施部分要求“完善产业空间保障体系”，坚持集中连片、集约节约，突出高端先进制造，在宝安、光明、龙华、龙岗、坪山、深汕等区，规划建设总面积300平方公里左右的20个先进制造业园区，形成“启动区、拓展区、储备区”空间梯度体系，加大园区土地连片整备力度，实施区域生态环境评价，建设一批定制化厂房，为战略性新兴产业发展提供坚实的空间保障。

同月，深圳市工业和信息化局、深圳市规划和自然资源局发布《深圳市20大先进制造业园区空间布局规划》，在深圳市八个区内选取了产业基础比较好、具有空间保障能力的区域打造20大先进制造业园区。其中宝安区（含前海）4个、龙岗区3个、龙华区3个、坪山区3个、光明区4个、盐田区和大鹏新区合建1个、深汕特别合作区2个；总规划用地面积约300平方公里，按照启动区、拓展区、储备区有计划释放工业用地面积约60平方公里。

2022年11月，深圳推出“工业上楼”计划，连续五年每年建设2000万平方米优质、经济、定制化厂房空间，全力推进“20 8”产业集群落地，把制造业的根基扎得更牢、更稳，持续增强工业发展后劲。计划推出后，获得了广大企业高度关注，短短一个多月时间，就有300多家企业提出超过500万平方米的厂房需求。故在2023年1月10日，深圳举行“20 8”产业2000万平方米“工业上楼”厂房空间项目招商大会。目前，全市共有72个“工业上楼”项目，用地面积854.8万平方米，厂房面积2306.5万平方米。72个项目中，共有50个项目在20大先进制造业园区范围内。各区正加大土地整备力度，市领导密集调研督导，确保所有项目在2023年6月份全部开工建设，以此加快“工业上楼”项目建设步伐，吸引好的工业项目落地。

为全面贯彻落实市委市政府关于做大做强“20 8”战略性新兴产业集群和未来产业、高水平规划建设20个先进制造业园区、大力实施“工业上楼”行动计划的工作部署，加快“工业上楼”项目审批工作，深圳市人民政府于2023年2月7日印发《深圳市“工业上楼”项目审批实施方案》，详细规定了城市更新类、提容或新供应用地类、土地整备类三种类型“工业上楼”项目的具体实施路径，提供强有力的法规政策保障。

2023年将成为“工业上楼”的关键之年，无论是招商大会上企业的积极回应，还是政府及时有效的政策支持，均体现出工业经济在疫情之后的再次增长。在我国处于产业转型升级、工业厂房用地需求增加、实体经济稳步恢复的背景之下，“工业上楼”将是深圳坚持制造业立市之本、保持制造业增加值占地区生产总值比重基本稳定、增强实体经济发展后劲的重要举措。

2022年1月发布的《深圳市住房发展“十四五”规划》及2022年2月发布的《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划》从规划层面统领“十四五”期间的公共住房保障，分别从规划目标和具体策略两方面指导公共住房保障工作的开展。

《深圳市住房发展“十四五”规划》在规划目标方面提到“多渠道增加住房供给”，规划期内计划建设筹集公共住房54万套（间），包括公共租赁住房6万套（间）、保障性租赁住房40万套（间）、共有产权住房8万套。在发展策略方面，提到要完善公共住房政策法规体系、“出台深圳保障性租赁住房建设和管理暂行办法等三个政府规章”，“多渠道建设筹集保障性租赁住房”，“推动非居住房屋改造保障性租赁住房”。

《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划》在规划目标提到，“加大住房保障力度……通过城市更新和土地整备规划筹集公共住房和配套宿舍面积不少于700万平方米”。在规划策略中明确要求，“严格落实公共住房配件政策，优化住房供应体系”，“通过拆除重建类城市更新配建和土地整备供应筹集各类公共住房和配套宿舍，满足不同层次、多样化的居住需求”。

相应地，2022年至2023年1月31日，深圳市层面共发布了七份保障性住房相关的规范性文件，既是对《深圳市住房发展“十四五”规划》《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划》关于公共住房保障相关规划策略的执行，亦表明公共住房保障在2022年度作为重点内容将会在2023年继续大力推进。

在保障性住房筹集方面，深圳市住建局发布《关于发布〈深圳市人才住房和保障性住房配建管理办法〉续期的通知》《关于既有非居住房屋改建保障性租赁住房的通知（试行）》，深圳市规自局发布《深圳市城市更新项目保障性住房配建规定（征求意见稿）》，明确城市更新项目、招拍挂项目配建人才住房和保障性住房的要求，同时明确既有非居住房屋改建保障性住房的方式。市住建局、市规自局的三份文件，旨在拓宽人才住房和保障性住房供应渠道，满足不同层次、多样化的居住需求，落实《深圳市住房发展“十四五”规划》完善住房政策法规体系的要求。

在保障性住房认定与管理方面，市住建局发布《深圳市保障性租赁住房项目认定办法（试行）》，明确新建项目和居住存量房屋筹集项目两类保障性租赁住房项目的认定标准，以及变更、续期、撤销、注销等管理工作。2023年1月，市住建局又就《深圳市保障性住房规划建设管理办法（征求意见稿）》《深圳市公共租赁住房管理办法（征求意见稿）》《深圳市保障性租赁住房管理办法（征求意见稿）》《深圳市共有产权住房管理办法（征求意见稿）》公开征求意见，明确保障性住房分为公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房。该四份文件标志着深圳市保障性住房政策的重大调整，原安居型商品房不再安排建设，改为建设共有产权住房。根据2022年9月市规自局公开征求意见的《深圳市城市更新项目保障性住房配建规定（征求意见稿）》，更新项目配建的保障性住房类型亦调整为公共租赁住房、保障性租赁住房、共有产权住房三类。

住房和城乡建设部于2021年8月30日发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号，下称“63号文”）后，广东省、深圳市在文件制定、规划编制、项目审批等方面均对“严格控制大规模拆除”“严格控制大规模增建”“严格控制大规模搬迁”的原则进行落实。

广东省住房和城乡建设厅于2022年发布《广东省城镇居住社区人居环境品质提升工作领导小组办公室关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题有关工作的通知》（粤建节函〔2022〕143号），指出要坚持保护优先严守底线，防止大拆大建，对拟实施城市更新的区域，各地市人民政府应及时组织专业评估，明确应保留建筑清单，未开展调查评估、未完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作的区域，不应实施城市更新。

《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划》的规划分项目标第一项即为，规划期内坚持“留改拆”并举，以保留提升为主，除违法建筑、经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑以及满足存量低效用地盘活评价标准的用地外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新片区内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。除增建必要的公共服务设施和盘活存量低效用地外，不大规模新增老城区建设规模，不突破原有密度强度，不增加资源环境承载压力，原则上城市更新片区内拆建比不应大于2。

在此政策背景之下，政府审批部门贯彻新政策或文件精神时，对临时增加的文件通知和审批管理要求尚缺乏统一的解释，执行标准尚未明确，尺度难以把控，或者缺乏具体的操作层面的支撑，职责不明，流程不清，难以在行动上落实。因此，2022年度城市更新项目各个审批环节的速度均有所放缓。计划方面，2022年度列入更新单元计划的项目仅有20个，相较2021年的53个降幅明显。主要原因在于，申请计划立项的项目需开展“大拆大建”自查，绝大部分难以满足“拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%”的条件。而列入计划后的其他审批流程亦有所停滞，需待相关职能部门研究并汇报后再行讨论项目后续审批。深圳市城市更新项目由原有的开发增量的模式转为运营存量的模式，各家房产企业主要精耕细作于已经列入更新单元计划的项目。

住建部63号文除严格限制大拆大建外，还要求保护历史文化街区和历史建筑，不伐移老树和有乡土特点的现有树木。对此，广东省、深圳市及各区陆续发布相关政策文件，多次强调保护历史建筑、延续城市特色风貌及保护古树名木的要求。

仅在2022年，深圳市层面即有四份规范性文件，包括《市规划和自然资源局关于在土地整备过程中落实历史文化资源和古树名木保护有关事项的通知》《深圳市城市管理和综合执法局 深圳市规划和自然资源局关于进一步加强绿地和树木保护管理工作的通知》《深圳市城市管理和综合执法局关于进一步加强占用城市绿地和迁移、砍伐城市树木审定工作的通知》《深圳市城市管理和综合执法局关于进一步加强城市绿化树木管理工作的紧急通知》。罗湖区、福田区、龙岗区、龙华区、坪山区亦在2022年发布开展城市更新单元历史文化资源和古树名木摸底调查的通知。可以看出深圳市及各区政府对执行住建部63号文的决心，以及保护历史文化资源和古树名木、杜绝急功近利拆建行为的力度。

根据深圳市及各区的前述规定，深圳市范围内的城市更新项目在2022年度已经发生如下变化，且该变化将会在2023年持续：

第一，历史文化资源和古树名木的摸底调查等工作是申报更新单元计划的前提。以《龙岗区城市更新和土地整备局关于开展城市更新单元历史文化资源和古树名木摸底调查等有关工作的通知》为例，新申报的城市更新单元，申报主体应委托具有资质的专业机构对拟更新单元范围内的历史文化资源（含文物保护单位、历史建筑、历史风貌区、未定级不可移动文物、历史建筑线索、历史风貌区线索、具有保护价值的建构筑物等）及古树名木开展摸底调查、评估论证、初步保护方案编制工作，并将其成果在计划申报时与其它申报材料一并提交至区城市更新和土地整备局（正在开展计划审查的，需补充相关成果）。

第二，列入计划而未拆除的城市更新项目，需就历史文化资源和古树名木进行补充调查评估。《市规划和自然资源局关于在城市更新和土地整备中进一步加强绿地和树木保护管理工作的通知》明确要求各区限期开展辖区城市更新、土地整备中涉及历史文化资源保护和古树名木保护的自查自纠工作。而深圳市各区在开展摸底调查通知中亦明确要求到，“对于已列入城市更新单元计划且在通知印发之日尚未拆除的项目（涉及分期的按分期分项目处理）”，申报主体和实施主体应参照新申报计划的城市更新单元，就更新单元范围内的历史文化资源及古树名木开展摸底调查、评估论证、初步保护方案编制工作。

第三，未批先拆（迁、砍）等违法行为将受到处罚，或影响城市更新项目申报主体或实施主体资格。以《龙岗区城市更新和土地整备局关于开展城市更新单元历史文化资源和古树名木摸底调查等有关工作的通知》为例，其明确规定“树木修剪、迁移、砍伐等必须按程序审批后方可实施”，“各街道要强化属地管理保护责任，加强对历史文化资源、古树名木、城市绿化树木等日常巡查，发现城市更新单元内未批先拆（迁、砍）等违法行为，应及时制止、依法查处，并函告相关主管部门，抄送区城市更新和土地整备局。”

《深圳经济特区城市更新条例》（下称《更新条例》）实施前，意愿征集阶段仅是对历史违建物业权利人的权属情况进行初步确认，历史违建权属的正式确认在实施主体确认阶段。《更新条例》实施后，市场主体需在申报城市更新单元计划前完成项目范围内全部历史违建的权属核实。

自2021年3月1日《更新条例》正式施行起，深圳市及各区有关部门相继出台城市更新项目历史违建物业权利人核实工作细则，细化了《更新条例》历史违建物业权利人核实的具体流程，并结合各区城市更新项目实操，逐步建立了历史违建权利人核实的政策体系。截至2022年12月31日，福田区以外的深圳其他九区均已发布历史违建物业权利人的操作细则或工作指引。据统计，2022年深圳市各区城市更新、土地整备、棚改和集资交易项目动态中，城市更新项目权利人核实动态占比最大，达到了44.07%。各区城市更新和土地整备局全年共发布了327条权利人核实公示信息，其中龙岗区数量最多，共发布130条，历史违建物业权利人核实的新政实施效果显著、实践经验丰富。结合各区政策规定及项目实操，2022年度历史违建物业权利人核实工作存在下列特点：

第一，从深圳市整体房地产市场来看，意愿征集阶段历史违建权属核实的开展，加强了深圳市规划土地和房地产市场秩序管理，有效打击了各类历史违建交易行为的力度，遏制了住宅类历史违建投机炒作，规范且优化了城市更新项目意愿征集的程序。

第二，各区历史违建物业权利人核实的范围、标准存在差异。深圳各区主管部门在权利人核实范围、审查标准等问题上存在差异。部分区域就历史违建权利人核实的范围不仅限于住宅类，会扩大至工业、商业业态，以及会就超过证载部分面积进行权利人核实，部分区域的核实范围则仅限住宅类历史违建。

第三，权属核实工作前置导致权属纠纷爆发的时间提前。《更新条例》将权属核实提前至意愿征集阶段，导致一些项目在意愿征集阶段便产生多例房屋产权纠纷、婚姻纠纷、继承纠纷。《关于做好城市更新项目历史遗留违法建筑物业权利人核实有关工作的通知》又规定历史违建物业权利人核实后除法定原因外不得变更，导致业主主动申报历史违建权利人核实、配合完成权属核实公示程序的积极性降低。不少城市更新项目在推进历史违建权利人核实过程中遇阻。

但总体来看，历史违建物业权利人核实工作已经常态化，不论是已经列入更新单元计划的旧项目，还是《更新条例》实施后新列入计划的项目，均在按照各区的具体流程开展核实工作，为搬迁补偿协议签约提供充分依据。

根据《更新条例》，行政调解成为城市更新项目申请启动行政征收程序的前提，经过行政调解未能达成一致，才能对未签约部分房屋实施征收。因此，在《更新条例》正式实施后，深圳市及各区均有行政调解或城市更新行政调解的相关规定出台。

深圳市层面，深圳市人民代表大会常务委员会发布《深圳经济特区矛盾纠纷多元化解条例》（下称《多元化解条例》），其中第三章第五节就行政调解制度予以具体规定。

深圳市辖区层面，大鹏新区政法办公室就《深圳市大鹏新区行政调解实施暂行办法（征求意见稿）》公开征求意见，龙华区人民政府办公室发布《深圳市龙华区行政调解实施办法（试行）》，均为普适性的行政调解规定而非特别适用于城市更新项目。而罗湖区司法局出台全市首个区级城市更新领域前置行政调解文件《罗湖区城市更新工作行政调解程序指引（试行）》，填补深圳市城市更新前置调解程序空白，为优化城市更新程序作出了先行探索。该指引率先适用于蔡屋围征收项目，使其成为《更新条例》实施后首个“点状征收的更新项目”。

除罗湖区蔡屋围项目外，深圳市龙岗区横岗街道办事处亦在2022年组织开展了深圳市龙岗区横岗街道深坑片区城市更新项目一期、二期、三期的行政调解工作。整体来看，2022年度各区政府部门接受申请、启动行政调解工作的城市更新项目仍屈指可数。

综合行政调解配套政策的制定情况和更新项目行政调解工作的开展情况，深圳城市更新项目行政调解启动和推进较少的原因或为：

第一，高成熟度的更新项目较少。根据《更新条例》规定，申请行政调解的前提是“已签订搬迁补偿协议的专有部分面积占比或者物业权利人人数占比不低于百分之九十五”，深圳市范围内可以满足前述签约比例的城市更新项目有限，搬迁补偿签约一直是困扰深圳更新项目推进的核心疑难问题。

第二，缺少明确行政调解具体流程的规定。《更新条例》实施前，深圳市范围内仅有《深圳市行政调解实施办法（试行）》《深圳市宝安区行政调解实施暂行办法》调节范围并未包括城市更新项目搬迁补偿，且程序性规定较为简单。而《更新条例》实施后发布的盐田区、龙岗区、龙华区的行政调解规定，均不是针对城市更新项目，对于物业权利人拒不配合申请行政调解时调解机关是否可以直接启动行政调解程序仍无明确规定。

第三，政府承担巨大行政成本与维稳风险。启动更新项目行政调解及后续行政征收，具体政府部门首先需要付出大量人力物力财力对每个旧住宅区项目是否具备实施紧迫性和必要性、是否满足公共利益的需要进行论证、调研、评估，启动行政调解程序后还可能承担行政诉讼风险，亦可能收到未签约物业权利人的信访。

但整体而言，《更新条例》的行政调解与行政征收制度仍然是有所落地，各区配套规范性文件和具体实施项目均对行政调解前置的规定有所回应，已经完成行政调解的更新项目在调解过程中形成了宝贵经验，有利于未来更完备政策的制定。

党的十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。据此，2022年3月，深圳市第七届人民代表大会常务委员会第八次会议通过《深圳经济特区矛盾纠纷多元化解条例》（下称《多元化解条例》），提出要通过和解、调解、信访、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等多元方式化解矛盾纠纷，整合了已有的纠纷矛盾解决机制，是城市更新项目房屋权属纠纷、搬迁补偿纠纷、合作纠纷等更新相关纠纷的主要解决方式。

在行政调解方面，《多元化解条例》紧跟《更新条例》，要求市、区人民政府相关部门应当成立行政调解委员会，并向社会公告行政调解事项目录，依法开展行政调解活动。同时，《多元化解条例》规定对涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的矛盾纠纷，行政机关应当依职权主动调解，为城市更新项目市场主体与未签约业主之间的争议解决提供有利的制度保障。

按照《多元化解条例》的规定，除既有的人民调解、行政调解之外，城市更新纠纷调解还可以通过商事调解、行政机关委托调解组织调解等方式解决。《多元化解条例》规定，“工会、共青团、妇女联合会、工商联、贸促会、行业协会等组织可以设立行业性、专业性调解组织，参与矛盾纠纷多元化解机制建设，共同做好预防和化解矛盾纠纷工作”；“贸易、投资、金融、运输、房地产、知识产权、技术转让、工程建设等商事领域发生的矛盾纠纷可以由商事调解组织调解”；“行政机关经当事人同意，可以委托、邀请或者联合其他调解组织调解”。

在《多元化解条例》鼓励行业协会等组织可以设立行业性、专业性调解组织的背景之下，深圳市城市更新协会作为深圳市城市更新行业组织，践行服务会员、献智政府、赋能行业的宗旨，顺应时代要求，成立了城市更新行业调解中心。2022年11月11日，深圳市城市更新调解中心联合深圳国际仲裁院，在国际仲裁大厦成功举办“城市更新矛盾纠纷多元化解研讨会”。深圳国际仲裁院与深圳市城市更新开发企业协会共同签署《战略合作框架协议》，当事人经过调解达成的和解协议可以提交深圳国际仲裁院仲裁，通过审理作出具有强制执行力的裁决书，促进矛盾纠纷最终解决。

未来，深圳城市更新项目中常见的房屋权属纠纷、搬迁补偿纠纷、合作纠纷，将通过更为多元、优质、高效的方式解决，城市更新行业争议解决的专业性、公正性、高效性和权威性将有效提升。

2022年度，政府审批部门及项目开发主体的工作受到新冠疫情防控、防止大拆大建宏观政策、房企金融爆雷、销售市场低迷等多重因素影响，导致各个城市更新项目的进程均或多或少减缓。

在政策层面，市规自局于2022年6月13日印发《关于应对新冠肺炎疫情延长城市更新单元计划有效期的通知》，对于已公告计划有效期且更新单元规划未获批准的更新项目，同意延长6个月有效期。该规定旨在尽量降低新冠肺炎疫情对于城市更新项目推进的影响。

在实操层面，私企业务量下滑、持续观望的情况下，央企、市区两级国企积极补位，大量进入因企业暴雷或负债而停滞的更新项目，国资迅速占领市场份额，逐渐成为重要的主导力量。

2022年1月，深圳安居建业投资运营有限公司（下称“安居建业”）成立，由深圳市人才安居集团有限公司、深圳市特区建工集团有限公司、万科（第一大股东为国企的混合所有制企业）、深业集团四家地产领域国企组建。2022年9月，安居建业进入罗湖区木头龙更新项目，为已开工建设的木头龙项目提供工程管控至交付服务全过程全方位管理支持服务。截至2022年12月，安居建业已盘活出险房企的涉险项目超过10个，或是通过与资金方合作、其负责盘活工作（如与东方资产、长城资产合作盘活的恒大岳盟项目），或是通过控股主导房屋交付工作（如龙岗区恒大城市之光、恒大锦苑、恒大都会广场、恒大深汇大厦）。

2022年4月，长城资产、央企招商蛇口与佳兆业签订战略合作协议，围绕佳兆业在粤港澳大湾区的项目进行合作。2022年9月，原为佳兆业中标的坂田街道五和枢纽片区重点更新单元重新招标，最后由招商蛇口中标。

根据信达地产的公告，2023年1-2月间，信达系公司与和昌集团等成立约90亿基金，投向货值340亿元的深圳两个更新项目；信达系多个公司成立总认缴规模为31.51亿元的合伙企业，用于投资深圳宝安区原属于中南建设的更新项目。至此，在深圳合作纾困的三个城市更新项目总货值将近四百亿元。

结合信达既有项目的操作方式及信达地产官微信息，其针对出险房企的不良资产处置方式有所区分。对于流动性困境房企，信达的纾困处置方式为附回购条件的收购反委托、市场化收并购、债权收购及重组；对于陷入严重危机的房企，纾困方式则为重整重组、项目收并购。信达从开发企业或金融机构等主体取得项目控制权后，或交由第三方代建开发，或直接交由关联方信达地产代建。

由此可见，在房地产及城市更新市场出现问题后，政府部门及央企、国企采取了快速有效的应对措施，显示出强大的盘活纾困能量，为深圳城市更新的稳步推进提供坚实力量。

结   语

2022年，由于防止大拆大建、历史文化与古树名木保护、历史违建权利人核实等新政变化，并叠加新冠疫情防控、销售市场及房企金融暴雷等多重因素的影响，深圳城市更新项目的推进速度明显放缓。同时，土地整备利益统筹经过多年的制度建设、项目实践走到幕前，成为深圳存量土地开发的又一重要模式；工业上楼与产业用地保障成为各级政府部门的工作重点，为巩固制造业发展、重振疫情后经济保驾护航。

随着2022年《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划》的出台，深圳市城市更新和土地整备发展的基调已经确定，即城市更新将在原有制度体系内更加高质量、精细化发展，土地整备利益统筹则在改革后以保障产业用地与民生为导向，且土地整备将与城市更新进行融合试点。此外，2022年度及2023年初产业用地保障及工业上楼的政策频发、活动频繁，足以见得政府对工业类改造开发的激励力度持续加大。“十四五”规划期间，建议开发商在早日布局优质整备统筹项目及产业用地项目，争取先行先试的政策红利。