2023年2月18日，广州市人民政府办公厅印发《广州市农民集体所有土地征收补偿办法》（穗府办规〔2023〕3号，下称《补偿办法》）。该《补偿办法》是对广州市人民政府于2017年8月7日印发的《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》（穗府办规〔2017〕10号，下称《试行办法》）[1]的修订及完善。《补偿办法》包括“总则”“征收土地程序”“征收土地补偿”“征收土地安置”和“附则”五大部分，共计五十一条，较全面地对农民集体所有土地的征收目的、征收程序、补偿标准、安置措施等进行细化，旨在规范广州市征收农民集体所有土地工作，妥善安置被征地农民，保障广州市土地征收补偿工作依法、平稳、有序开展，深入推进征地制度改革，促进城乡社会经济和谐发展。本文就《补偿办法》的核心规定梳理解读如下。

《补偿办法》总则内容的修订及完善有两大方面：

一是根据广东省机构改革方案和广州市机构改革方案，修改了相关部门名称表述。

二是明确征地相关公告的方式及程序要求，对《补偿办法》所涉及相关公告的方式和程序作出统一的细致规范。征收土地预公告、征地补偿安置公告、征收土地公告或者其他需要采用公告（公示）程序的，采取现场和网络等有利于社会公众知晓的方式进行，明确了“现场公告”“网络公告”两大主要方式，并明确了具体的公告地点/媒介及相关注意事项，并兜底性地明确“其他能够确保被征收土地相关权利人知晓的”方式，明确应当相应做好记录留存。

《补偿办法》结合上位法及广州市土地征收实际情况，明确各区人民政府完成土地征收的几大程序，包括：用地申请→征收土地预公告→土地现状调查及调查结果确认→风险评估→征收补偿安置→征地补偿安置公告→征地补偿登记→签订征地补偿安置协议等几大步骤，并进行逐条细化（参见下图）。

征收土地程序部分的主要亮点有：

一是增加征地过程中公证介入的内容和规范。第一，在发布现场公告（征收土地预公告、征地补偿安置公告、征收土地公告等）、土地现状调查、土地现状确认、办理补偿登记、交付土地和房屋时可邀请公证机构进行现场公证，以保证征收工作可受到多方监督，旨在充分保障被征收土地的所有权人、使用权人对征收土地的知情权、参与权及其合法权益。第二，被征收土地的所有权人、使用权人不配合现场调查确认的，应当进一步与被征收土地的所有权人、使用权人及其他相关权利人充分协商，告知其确认程序，同时细化公证确认各环节的具体规范和内容，确保土地现状调查的程序性、合法性，保障被征收土地的所有权人、使用权人的合法权益。

二是明确若村民拒绝进行土地现状调查的处理措施。在征地预公告发布后，对被征地农民影响最直接的第一个程序就是土地现状调查，其目的是查明被征地农民、村集体到底有多少土地、房屋和其他地上附着物、青苗等属于应当补偿的范围。若村民拒绝配合这一调查，《补偿办法》在充分保障被征地农民的知情权、参与权之基础上，明确了相关处理方式（参见下图），确保土地现状调查工作的完成。

三是明确夹心地、边角地、插花地等可给予货币补偿。《补偿办法》规定，拟定征地补偿安置方案时，因为征收土地造成的不具备独立耕作条件，形状不规则，农村集体经济组织确实难以利用或者无法利用的夹心地、边角地、插花地，可予以货币补偿，具体补偿标准和管护方式由区政府制定。该规定从地方立法层面解决了实践中容易出现的被征收土地周边零星土地难以得到补偿而又丧失耕作条件的问题，具有较强的现实可操作性。

四是细化被征地权利人权益保障内容。比如，就征地补偿安置公告听取意见时，除被征收土地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会外，还应当听取利害关系人的意见，签订征地补偿安置协议时除应与拟征收土地的所有权人签订外，还要求与使用权人签订。被征地农民集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，还应当区分情形予以处理（参见下表）。又如，《征地补偿办法》规定，开展社会稳定风险评估时，可以采取现场座谈、随机访谈、书面问卷等方式充分听取被征收土地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。享有本集体经济组织成员资格的村民、土地经营权人等均应当实际参与到该步骤中来，而非只能见到一个完成后公示的结果。

五是再次强调应对“征收难”的有力措施。征地补偿过程中，被征收人拒绝签订补偿协议、拒绝交出土地是个长久的难题。对此，《补偿办法》明确了有效的处理方式。“个别拒绝签订补偿协议”的，可由区人民政府在征收土地公告期满后，依据征地补偿安置方案和补偿登记结果作出征地补偿安置决定，明确征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障、土地和房屋交出期限等内容，并依法组织实施。对于“个别拒绝交出土地的被征收人”，经催告后仍不履行的，或者未在征地补偿安置决定规定的期限内交出土地的，由区人民政府作出责令交出土地的决定；拒不履行的，依法申请人民法院强制执行。

《补偿办法》对征收土地补偿的补偿内涵、补偿对象、补偿范围和补偿标准作出了明确的规定。

一是调整征收土地补偿费用。《补偿办法》规定，征收土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅、青苗和其他地上附着物等补偿费用。其中“农村村民住宅”是在《试行办法》基础上的新增内容。

二是明确未经确权登记的征收土地的补偿费和安置补助费的给付对象。《补偿办法》规定，征收土地的土地补偿费和安置补助费归土地所有权人所有。未经确权登记的，如土地权属有争议，经相关村（联社）、村民小组（社）依法表决同意的，可以先行支付给指定对象。青苗、地上附着物的补偿对象为其所有权人。所有权人存在争议的，按照相关权利人签订的合法协议确定，协议未约定的，由双方协商确定，协商不成的，可以依法申请调解、仲裁或者提起诉讼。

三是《补偿办法》不再附带具体的补偿标准内容。土地补偿费、安置补助费补偿标准按照经省人民政府批准并由市人民政府公布的征收农用地区片综合地价执行；其他补偿标准，省人民政府有公布的，按省公布标准执行，如省人民政府未公布的，按各区人民政府公布的补偿标准执行。

《补偿办法》对征收土地安置进行了细化，明确“先补偿安置、后搬迁”的原则。

一是明确补偿安置依据为不动产权属证书或者登记证明，用地、建房批准文件，人民法院、仲裁机构生效的法律文书等。结合农村住宅建设管理相关规定，明确了存量农村住宅安置的依据。值得注意的是，《补偿办法》规定，无证的农村住宅，如果符合广州市农村住宅建设管理相关政策中明确的存量宅基地房屋确权登记原则，可以参照取得合法产权的农村村民住宅进行补偿安置[2]。

二是将“2009年12月31日”作为认定“历史遗留原因”形成的无证房屋的时间节点。《试行办法》规定2007年6月30日作为认定“历史遗留原因”形成的无证房屋的时间节点，因原省国土资源厅《关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）等规定以2009年12月31日作为纳入“标图建库”的时点，作为存量建设用地开展改造的条件，《补偿办法》参考前述规定，对2009年12月31日前后建成的现状建筑，明确相应的补偿安置方式，即，对2009年12月31日之前经村集体批准建造且符合农村村民住宅建设相关规定的无证房屋是允许给予复建安置或者货币补偿的。但对未经村集体批准私自占地建设的房屋将不予复建安置，而仅按建安成本价给予货币补偿。换言之，因历史遗留原因形成的无证房屋能够依规得到适当补偿，但相较于不动产权属登记齐全的合法建筑而言将可能在补偿方式、标准上有所差异。

三是将“280平方米”作为合法房屋面积补偿方式的分界点。《补偿办法》中还涉及农村村民住宅房屋的具体补偿细则，将280平方米作为合法房屋面积补偿方式的分界点，对280平方米及以内的房屋面积给予“重新安排宅基地建房”或者“产权调换”安置。有合法产权的农村村民住宅，按照农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定，以及按照每户农村村民住宅280平方米确定建筑面积进行复建安置或者产权调换，复建房屋优先选取本村安排的宅基地或者公寓式住宅。不具备复建安置条件的，由区政府筹建安置房源作为产权调换。而对合法房屋面积超过280平方米的，超出部分建筑面积不予复建安置或者产权调换，而是给予货币补偿。

四是明确规定四类房屋在征收中直接予以拆除，不予补偿。《补偿办法》明确有四类房屋不予补偿，包括：（1）按法律、法规等规定认定为违法建设的建筑物及构筑物；（2）超过批准使用期限的临时建筑物及构筑物；（3）新房建成后应当拆除的旧房；（4）征地预公告发布后的抢建部分。

五是与广州市农村住宅建设管理相关规定衔接，明确补偿安置的标准，以及非村民建造或者购买房屋的处理方式。对非被征收土地农村集体经济组织成员建造或者购买房屋的补偿，除符合“农村集体经济组织和村民委员会办公场所、祠堂、圩集、庙观等农村集体经济组织的公共建筑物和公共设施及其他有合法产权的农村集体经济组织物业”情形外，征收土地的土地补偿费和安置补助费归土地所有权人所有，青苗、地上附着物的补偿对象为其所有权人。如有争议，由补偿对象与房屋建造人或者购买人先行协商解决，协商不成的，可以依法申请调解、仲裁或者提起诉讼。在调解、仲裁或者诉讼明确具体权益分配前，可将相关补偿费用按程序进行公证提存。

一是《补偿办法》附则部分对“建安成本价”“重置价”等名词进行逐一解释。

二是《补偿办法》规定未提及或者明确的补偿标准，可由各区人民政府另行确定。《试行办法》以附件形式明确了征地补偿、青苗补偿标准、水产品搬迁损失补偿标准、一般地上附着物（除房屋）补偿、市房屋重置补偿等标准，《补偿办法》修改为相关补偿按照经依法批准公布的标准执行。

综上，《补偿办法》承接了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等关于征收农民集体土地的最新规定，融合了广东省、广州市等重要省市多年集体土地征地补偿的有益经验，进一步规范细化征地补偿程序，并明确各阶段不同情形的应对措施，在补偿及奖励标准设置方面给予各区更多的自主性和灵活性，增强了征收农民集体所有土地的可操作性，对于实践操作具有重要的指导意义。

注释：

[1] 说明：《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》（穗府办规〔2017〕10号）于2017年8月7日施行，有效期3年；此后经市政府同意，有效期先后延长至2021年8月6日（穗府办规〔2020〕6号）、2022年8月6日（穗府办规〔2021〕11号）

[2] 具体可见广州市政府制定的《关于加强农村住宅建设管理的实施意见》（八）明确存量宅基地房屋确权登记原则。