《广州市城中村改造条例》（以下简称《改造条例》）于2024年3月29日经广东省第十四届人民代表大会常务委员会第九次会议批准，并于2024年3月30日公布，将于2024年5月1日起施行。这是广州市首次针对城中村改造进行的立法工作，也是全国首个专门针对城中村改造的地方性法规条例。

《改造条例》明确了城中村改造的目标、流程、政府职责、征地补偿等内容，重点解决了“集体土地怎么收”“房子怎么拆”“补偿标准怎么定”“产业怎么办”“村民合法权益如何保障”“纠纷怎么解决”等重点问题。《改造条例》首次明确规定了收回集体土地使用权制度，使收回集体土地使用权制度真正在规范层面落定。值得注意的是，《改造条例》明确“公开出让，净地供应”原则，将影响广州城中村改造模式的选择。

总体上看，《改造条例》体现了城中村改造从“市场”到“行政”的风向转变。在宏观经济疲软、社会预期偏弱，房地产市场经历近二十年的繁荣而逐步趋于常态化平稳甚至下行的大背景下，缺少快速上涨的房价支撑的“市场化动迁”已经难以为继。《改造条例》顺势而为，力求推动城中村改造的转型升级和动能转换。为协助市场参与者和关注者了解《改造条例》并洞悉规则的背景，笔者梳理《改造条例》九大值得关注的要点如下，以供参考。

一、立法目的和基本原则

《改造条例》第一条开宗明义，明确立法目的为满足公共利益需要，推进和规范城中村改造，优化城市空间布局，改善人居环境，促进产业转型升级，提升城市品质和城市发展质量。该规定开篇即明确城中村改造的公益性，宣告市场化色彩浓重的城中村改造时代已过去，当下和未来一段时间中城中村改造的公益性和行政性底色将越发鲜明。

先前的《广州市城市更新办法》（穗府办〔2015〕56号）第三条规定，城市更新遵循“政府主导、市场运作，统筹规划、节约集约，利益共享、公平公开”的原则。而《改造条例》第四条规定，本市城中村改造应当坚持“政府主导、市场运作，规划先行、依法征收，公众参与、共建共治”的原则。相较之前的规定，《改造条例》更强调“规划先行”和“依法征收”两点，一定程度上体现了行政力量在广州城市更新中的强化。其中，“依法征收”与《改造条例》第二十一条至第二十六条对城中村改造涉及的集体土地征收与国有土地上房屋征收的规定相呼应，并与做地政策产生联动效果。

二、改造资金来源

《改造条例》在改造资金来源上较之前的规定可谓是更新换代。

《广州市旧村庄更新实施办法》（穗府办〔2015〕56号）第七条规定，旧村庄改造可多渠道筹集更新资金来源，包括：

（一）市、区财政投入的城市更新资金；

（二）国家有关改造贷款政策性信贷资金以及各级财政的新农村、文明村建设经费；

（三）整理村集体及成片低效土地后节余土地的出让金收入；

（四）参与改造的市场主体投入的更新改造资金；

（五）村集体、村民及其他权属人自筹更新改造经费；

（六）其他符合规定的资金。

《改造条例》第八条则规定，市、区人民政府应当制定本行政区域内城中村改造资金平衡方案，统筹区域内改造资金安排。具体资金来源包括：

（一）城中村改造专项借款、专项贷款；

（二）政府专项债券等政府财政资金；

（三）公司信用类债券、基金等社会资金；

（四）国家有关城中村改造项目的专项补助；

（五）其他符合规定的资金。

专项借款、专项贷款等资金实行专款专用、封闭管理。

市人民政府应当支持银行业金融机构优化城中村改造金融产品和服务创新。

相比于2023年11月发布的《广州市城中村改造条例》（草案修改稿·征求意见稿），《改造条例》将“城中村改造专项借款、专项贷款”从第三项来源调整为第一项，体现出对当下城市更新政策动向的适应。2023年7月国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》后，城中村改造及三大工程（保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造）在中央金融工作会议、中央经济工作会议中被频繁提及，亦获得相应的融资政策。2023年12月住建部、财政部、人民银行、金融监管总局联合印发了《关于通过专项借款支持城中村改造工作方案的通知（建保〔2023〕80号）》，创设了城中村改造专项借款这一城中村改造融资工具。2023年12月国家金管总局、发改委、财政部、自然资源部、住建部和央行六部委联合发布《超大特大城市城中村改造贷款管理办法（试行）（金发〔2023〕17号）》，将城中村改造贷款加入政策工具箱。

2024年1月30日，广州市白云区罗冲围片区潭村、民科园片区大沥村等14个城中村改造项目获得国家开发银行、农业发展银行首批城中村改造专项借款授信1426亿元，首笔发放15亿元，实现全国首批首笔超大特大城市城中村改造专项借款在广州成功落地。城中村改造专项借款、专项贷款等金融工具创新有利于扩展融资渠道，推动城中村改造加速，是未来城中村改造资金的一大重要来源。

三、改造方式

2023年7月，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号），其中提出“从实际出发，稳中求进、积极稳妥，分三类实施改造，具备条件的城中村实施拆除新建；不具备条件的不可强行推进，要开展经常性整治提升，防控风险隐患；介于前两类之间的实施拆整结合”。《改造条例》承继了该表述，在第十条规定“城中村改造采取拆除新建、拆整结合和整治提升等方式”。根据《改造条例》第三十八条，以上三种方式的具体含义如下：

（一）拆除新建，是指除法律、法规明确需要保留的以外，拆除全部或者大部分城中村原有建筑物、构筑物及其他地上附着物，并按照城市标准规划、重新建设和管理的全面改造；

（二）整治提升，是指对不具备拆除新建条件的城中村，在维持现状建设格局基本不变的前提下，按照文明城市标准进行建筑局部拆建、改变功能、整饰修缮、完善公共服务设施和基础设施的微改造；

（三）拆整结合，是指以拆除新建和整治提升相结合的混合改造。

《改造条例》关于“拆除新建”“整治提升”和“拆整结合”的表述，与先前政策中“全面改造”“微改造”和“混合改造”的表述目前看似相对应，并无实质性调整，具体仍有待市住房城乡建设行政主管部门会同市规划和自然资源部门制定城中村改造拆除新建、拆整结合和整治提升工作导则，分别确定适用条件和改造内容清单，并报市人民政府审定。而关于当下广州已公布的各城中村适用的改造方式，可参见2024年1月26日广州市规划和自然资源局公布实施的《广州市城中村改造专项规划（2021-2035）》之附件一“广州市各行政区2021-2035年城中村改造项目分步推进时序安排”。

四、改造意愿征询

《改造条例》第十八条规定，拆除新建类城中村改造项目启动之前，区人民政府应当组织开展改造意愿征询，经改造项目所在村的农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上十八周岁以上村民同意后，纳入城中村改造年度计划并启动改造。该条有利于统一当前关于改造意愿征询表决较为混乱的规定。

2015年12月11日发布施行的《广州市旧村庄更新实施办法》（穗府办〔2015〕56号）第十二条规定，对权属单一、征求意见获得村集体经济组织成员80%以上同意改造的村，可确定为合作改造或自主改造模式。

2021年4月30日发布施行的《广州市城中村改造村集体经济组织决策事项表决指引》（穗建规字〔2021〕5号）规定，涉及项目改造意愿表决的，村集体可选择组织成员大会或成员代表会议表决，涉及项目实施方案表决的，村集体可选择仅组织成员大会表决，或先由成员代表会议表决后再组织成员大会表决；其中，如由村集体经济组织召开成员大会进行表决的，应当有该组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有该组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过，如由村集体经济组织召开成员代表会议进行表决的，应当有该组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过。该表决通过比例要求与《广东省农村集体经济组织管理规定》（广东省人民政府令第189号）的要求一致，但相对于《广州市旧村庄更新实施办法》的要求则有所调低。

2021年9月15日发布的《广东省“三旧”改造标图入库和用地报批工作指引（2021年版）》（粤自然资函〔2021〕935号）则规定，涉及旧村改造项目改造意愿及实施方案事项的，应经农村集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。该表决通过比例比《广东省农村集体经济组织管理规定》提升了一个档次，但仍比《广州市旧村庄更新实施办法》的要求低。

2022年11月2日发布实施的《广州市旧村改造村集体经济组织决策事项表决指引》（穗建规字〔2022〕12号）第七条规定，关于旧村改造意愿等事项表决通过比例，若村集体经济组织召开成员大会表决，应当有该组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的2/3以上同意；若取得授权由村集体经济组织召开成员代表会议表决的，应当有该组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经该组织到会成员代表2/3以上同意。

综上，《改造条例》第十八条的规定的表决比例较《广州市旧村庄更新实施办法》降低，较《广州市旧村改造村集体经济组织决策事项表决指引》（穗建规字〔2022〕12号）略高。期待《改造条例》的落地，能消弭先前关于改造意愿征询环节的表决比例上规则适用的不明确性。

五、工作流程

《改造条例》第十一条规定，市人民政府应当制定城中村改造工作流程，分别明确拆除新建、整治提升、拆整结合类城中村改造具体流程，确定各流程时限要求、报批材料清单和审批条件等内容，建立科学合理的城中村改造并联办理工作机制，提高改造工作效率。《改造条例》第二十条第二款规定，改造方案经市人民政府审核通过后，住房城乡建设行政主管部门、规划和自然资源等相关部门依申请办理投资、土地、规划、建设等行政许可或者备案的，应当依法并联办理。

上述规定提出建立并联办理工作机制的要求，有利于简化审批流程，提高城中村改造的推进速度，但城中村改造具体流程、时限要求、报批材料清单和审批条件等内容，仍有待出台相应的细则和指引。据了解，相关部门已在开展相关工作，未来将形成广州城中村改造“1 N X”政策体系。

六、行政征收

《改造条例》第二十一条至第二十六条均是关于行政征收的相关规定。与先前的《广州市旧村庄更新实施办法》《广州市城市更新办法》等城市更新市级规范鲜少提及征收不同，《改造条例》使用六个条文（《改造条例》全文共三十九条）对拟征收土地现状调查、集体土地征地补偿方案编制程序、征收补偿标准、集体土地征收程序以及国有土地上房屋征收程序进行规定。

值得一提的是，《广州市城中村改造条例》（草案修改稿·征求意见稿）规定，征收集体土地时，编制征地补偿安置方案应经改造项目所在村农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上村民同意。而正式出台的《改造条例》删去了该要求，转而规定听证会程序作为过半数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议时的救济途径。

此外，《改造条例》为征地中的纠纷提供了解决方式：

1.  对于个别未达成征地补偿安置协议的情形，由区人民政府在征收土地公告期限届满后依法及时作出征收补偿安置决定。

2.  对于被征收土地的所有权人、使用权人未按照征地补偿安置协议交出土地，经催告后仍不履行的，或者在征地补偿安置决定规定的期限届满后不交出土地的，《改造条例》第二十五条第四款规定了“区政府责令交出土地——拒不交出土地——申请法院强制执行——区政府支持协助执行”的解决路径。

3.  对于国有土地上房屋的被征收人对征收决定或者补偿决定不服的，《改造条例》提供了申请行政复议或提起行政诉讼的救济路径。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行征收决定或者补偿决定确定的义务的，由作出决定的区人民政府依法申请人民法院强制执行。

《改造条例》使用六个条文对拟征收土地现状调查、集体土地征地补偿方案编制程序、征收补偿标准、集体土地征收程序以及国有土地上房屋征收程序进行规定，与《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规相衔接，为广州城中村改造中的行政征收提供制度依据。

七、收回集体土地使用权

在《改造条例》出台之前，《广州市城市更新条例（征求意见稿）》第四十四条曾规定：“项目实施方案生效后，农村集体经济组织可以依据《中华人民共和国土地管理法》报经原批准用地的机关批准收回集体土地使用权。宅基地使用权人拒不交回土地使用权，且旧村庄更新改造项目搬迁安置补偿协议签订人数占比达到百分之九十五的，农村集体经济组织可以向人民法院提起诉讼。”

对此，《土地管理法》虽没有直接规定三旧改造、城市更新系收回集体土地使用权的情形之一，但《土地管理法》第六十六条规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。基于旧村改造系改善人居环境、提供整体生活水平、实现城市升级，在这个层面而言，为实施城市规划进行旧村庄改建可纳入为乡（镇）村公共设施和公益事业建设的范畴中。

而从实务案例来看，在城市更新、征地拆迁项目中，由农村集体经济组织针对少数不予签约的村民进行土地使用权收回，以此促进拆迁，广州市早已有相应的案例：

1.广州市天河区猎德村城中村改造项目

为建设国际化大都市及完善广州市政建设，猎德城中村的改造被广州市政府列为试点工程。猎德村先后召开了两次股东代表大会，经全体股东代表表决，通过了《猎德村整体改造实施方案》和《猎德村旧村改造村民房屋拆迁补偿安置方案》，决定收回猎德村桥西南区的集体土地使用权。《猎德村整体改造实施方案》和《猎德村旧村改造村民房屋拆迁补偿安置方案》经过了广州市、天河区两级政府批准同意实施。其后，猎德经济发展有限公司发出致全体村民、住户的《通知》，要求包括猎德村桥西南区的村民指定日期前全面清场完毕。由于李应光等八人在上述宽限期内拒签拆迁安置补偿协议并拒绝交付土地，猎德公司向广州市天河区人民法院提起诉讼，要求收回李某某等八人的集体土地使用权，最终获得法院支持。

2.广州市黄埔区茅岗村旧村改造项目

2020年5月12日至18日，在西华片签约率达到97.2%的情况下，茅岗经联社8社、9社、11社开展“关于茅岗西华片收回集体土地使用权用于城中村改造”的主题事项表决工作，表决通过了同意收回未签约村民占用的集体土地的决议并予以公示。其中，村民成员应投票人数为693人，参与投票人员为629人，占应投票人数的90.7%，同意收回未签约村民占用的集体土地的村民成员人数为629人，占投票人数的比率为100%。

3.广州市天河区冼村城中村改造项目

2023年12月3日，广州市天河区冼村街冼村股份合作经济联社召开全体股东大会，表决通过同意广州市天河区洗村街洗村股份合作经济联社收回洗村城中村改造范围内（东起猎德路、西至洗村路、南至金穗路、北至黄埔大道）的集体土地使用权，并予以公示。其中应到会股东人数为3928人，实到会股东人数为3745人，实到会股东人数超过应到会股东人数的半数。同意股东人数为3535人，超过实到会股东人数的半数。

此次《改造条例》第二十七条规定，城中村改造项目需要收回集体土地使用权，符合法定情形的，农村集体经济组织可以依法收回集体土地使用权，并按规定对集体土地使用权人给予适当补偿。经依法批准收回集体土地使用权后，原集体土地使用权人在规定期限届满后拒不交回的，由负责组织实施城中村改造的区人民政府依法予以处理；经处理仍无法收回的，申请人民法院按照国家有关规定强制执行。人民法院强制执行时，负责组织实施城中村改造的区人民政府应当予以支持协助。

《改造条例》第二十七条对收回集体土地使用权制度进行了明确规定，并明确对拒不交回的解决方式，即“政府处理——拒不交出——申请人民法院强制执行——人民法院强制执行，区政府支持协助”。值得注意的是，《广州市城中村改造条例》（草案修改稿·征求意见稿）原本将收回集体土地使用权制度的适用情形限制于拆整结合类和整治提升类城中村改造中，并不包括拆除重建类城中村改造。正式出台的《改造条例》删去此种限制，无疑使收回集体土地使用权这一制度得以发挥其完整效用，亦彰显国家在超大特大城市推动城中村改造的决心。《改造条例》的落地实施，使收回集体土地使用权制度在广州以地方性法规的效力层级落定，将为动迁僵局的破解提供有力的规范支撑。

八、公开出让，净地供应

《改造条例》第二十九条规定，城中村改造项目涉及土地供应的，除按规定可以划拨的以外，以公开方式净地出让。改造项目范围内涉及不可移动文物、历史建筑、古村落、历史遗迹等具有保护价值的建筑和古树名木等法律、法规规定的保护对象的，应当将相应保护措施和修缮要求一并对外公开。

市、区人民政府应当在确定规划指标、合作单位选择条件和净地出让等前提下，按照提前公告、公开择优原则，通过竞争性准入机制，组织采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式，选择优质合作单位，相应城中村改造项目内的土地可以依法实施综合评价出让或者带设计方案出让。

“净地出让”在2023年7月28日中央超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议上被提出。2023年9月5日发布的《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）第八条规定，依据国土空间规划确定规划指标，坚持“净地”供应，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制，探索依法实施综合评价出让或带设计方案出让。

以上国家层级的供地政策对广州城中村改造模式的选择将产生重大影响。“净地”的定义可参考2012年国土资源部发布的《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53号）相关规定，“（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件”。广州过去部分城中村改造项目采取“一二级联动”开发模式，即指投资人参与征地拆迁及必要的工程建设后，根据政策规定，将能够以协议出让的方式直接获得土地二级开发权，从而顺利实现土地二级开发收益作为整体阶段的投资回报。“公开出让，净地供应”意味着以往广州采用的“一二级联动”“协议出让”的城中村改造方式在新的项目中不再得到支持，一级土地整理后土地必须以公开净地出让的方式才能进入二级开发。

“综合评价出让”和“带设计方案出让”则是在“公开出让，净地供应”下的具体出让方式。具言之，综合评价出让不同于以往价高者得的土地供应模式，而是将企业的土地报价、资金实力、资信水平、区域贡献实施方案等纳入考核，通过综合比选确定土地中标企业。而带设计方案出让则是指带建设工程设计方案，主要包括项目总平面图、单体建筑方案、效果图等，并按法律法规要求完成土壤污染状况调查，提交自然资源部门和委托施工图审图机构审查通过后纳入出让方案，报市政府供地会审会议审议同意后，作为土地出让公告的一部分对外发布。在这两种出让模式下，具有更强资金实力、过往业绩和信用的企业将有更大概率拿下热门项目，这些企业更充沛的资金流亦有利于城中村改造的稳步推进。

九、保障性住房建设

《改造条例》第三十一条规定，城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模应当按照一定比例建设保障性住房，可以综合交通、公共服务配套设施、产业布局等因素按区域统筹调节。城中村改造控制性详细规划明确的建设量较自身改造建设量有节余的，优先建设保障性住房。个人可以将自有产权的房屋委托专业住房租赁机构作为保障性租赁住房进行整体运营。城中村改造建设和筹集的保障性住房，按规定享受产业发展、土地供应、金融和税费减免等优惠政策。2021年7月7日发布的《广州市城市更新条例（征求意见稿）》第二十一条规定，城市更新项目实施方案明确的建设量与国土空间详细规划明确的建设量相较的节余量，由市、区人民政府统筹安排，优先用于异地平衡、项目组合实施、城市更新安置房、保障性住房、重大基础设施等公益性项目。

两者相比，《改造条例》第三十一条提高了保障性住房建设的优先级。此规定亦是对中央政治局会议提出的“三大工程”（即保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设以及城中村改造）的响应。

十、新旧政策衔接与适用

在中央政策提出“净地出让”原则的大背景下，《改造条例》的出台可谓是对广州城中村改造响应中央、推行“公开净地出让”的一锤定音。但很多人可能更关心的是，当前广州正在实施的城中村改造项目、旧村改造项目如何适用的问题。据了解，政府目前倾向于“老项目适用旧政策，新项目适用新政策”，即，结合即将出台的《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》的规定，“已批复方案”或者“已引入合作企业”，或“其他经市人民政府确定的旧村庄改造项目”视为“老项目”，可称之为“旧村庄改造项目”，适用旧政策及《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》及其实施细则；除了前述“老项目”之外的城中村改造项目，即《改造条例》所规范的城中村改造项目，适用《改造条例》，依法征收，净地出让。

结语

广州作为我国城中村改造的先行者之一，一直秉承敢为人先的精神，持续探索适合自身的城中村改造路径。在当下房地产市场预期偏弱的大环境下，《改造条例》以地方性法规的形式确认了城中村改造从“市场”向“行政”的模式调整，并响应当下在超大特大城市积极稳步推进城中村改造以及三大工程的顶层设计要求，对净地出让、改造资金来源以及保障性住房建设等相关表述进行适时更新，并对改造意愿征询以及收回集体土地使用权等制度进行明晰。《改造条例》作为全国首个专门针对城中村改造的地方性法规，是城中村改造的转型动荡期中宝贵的制度探索，将为广州城中村改造助力，为我国超大特大城市城中村改造领航。