本文所讨论案件系因PPP项目提前终止，中标社会资本方中勘察单位向项目公司主张勘察费产生的争议纠纷。具体案情为：某项目实施机构通过“两标并一标”方式采购社会资本方，公司A（牵头人）、勘察单位及设计单位、施工单位等组成联合体投标，中标后由联合体牵头人A公司代表联合体与实施机构签订了PPP项目合同，并负责组建项目公司（勘察单位未参股）。勘察单位在投标阶段即开始勘察工作并提交了勘察成果。但项目公司成立后，项目公司尚未与实施机构签订PPP项目合同或承继协议，项目即因各种原因提前终止并解除了PPP项目合同。联合体中勘察单位向项目公司主张勘察费，故引发纠纷。

本案的争议焦点在于项目公司是否对勘察单位负有债务以及债务形成原因。即对于PPP项目中的勘察工作，项目公司成立后是否即代替项目实施机构成为项目发包人，并对勘察单位完成的勘察工作对应的勘察费等款项负有支付义务？需要结合各方法律关系进一步分析。

对于“两标并一标”采购方式，招标流程虽简化了，但各方主体的法律关系、权利义务划分实际变得更加复杂。确定PPP项目公司是否对勘察单位负有勘察费支付义务，还需就项目各方主体的法律关系进行分析，以确定勘察费支付主体。

（一）政府方与社会资本方

《招标投标法》第三十一条规定：“两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标……联合体各方应当签订共同投标协议，明确约定各方拟承担的工作和责任，并将共同投标协议连同投标文件一并提交招标人。联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任。”根据上述规定，对招标人来说，联合体系一个投标人、一个整体。具体到PPP项目“两标并一标”采购的情形下，项目实施机构通过一次招标同时采购项目投资人、勘察、设计、施工单位，社会投资人与勘察、设计、施工单位等组成联合体投标并中标的，对招标人项目实施机构来说，联合体系一个投标人、一个整体，社会资本联合体与项目实施机构形成PPP项目合同关系。此时，联合体中的勘察、设计、施工等单位具有双重角色，一是作为项目投资人；二是因承担项目勘察、设计、施工任务而成为项目的承包人。PPP项目合同中虽明确勘察、设计、施工的基本要求，但通常还会签订具体的勘察、设计、施工等工程类合同，以进一步明确项目勘察、设计、施工工作要求及发承包双方权利义务等内容。

（二）社会资本方与项目公司

项目公司是基于PPP项目建设、运营管理的需要，通常由社会资本方单独出资或者社会资本方与政府出资代表共同出资设立的特殊目的公司。招标文件通常对是否需成立项目公司以及项目公司成立后承继PPP项目合同项下社会资本方权利义务的方式，是签订PPP合同承继协议还是另行签订PPP项目合同等作出特别约定。社会资本方需根据招标文件的要求成立项目公司；项目公司成立后，与实施机构签署PPP项目合同承继协议或另行签订PPP项目合同，社会资本方在PPP项目合同项下的权利义务概括转移至项目公司时，后者才正式成为PPP项目的履约主体，具体负责项目的实施。但此时，即使由项目公司实际负责PPP项目的实施，社会资本方也并未完全退出PPP项目，仍需要监督项目公司的履约行为。有的PPP项目在招标时还要求社会资本方对项目公司的履约行为承担连带责任。

（三）政府方与项目公司

需要注意的是，PPP项目公司除承继社会资本方在PPP项目合同项下的权利义务外，政府方还可能在PPP项目合同中约定将PPP项目建设单位的权利义务转移给PPP项目公司，授权PPP项目公司负责项目建设管理工作。在此情形下，PPP项目建设单位变更为项目公司，政府方则仅对项目公司的履约行为是否符合PPP项目合同约定进行监督。同时，因“两标并一标”采购的项目中社会资本方联合体还需承担项目勘察、设计、施工工作，故在项目公司成立并签订PPP项目合同或承继合同后，通常由项目公司作为发包方，与对应成员签订相应勘察、设计、施工合同，组织实施勘察、设计、施工工作。在此情形下，社会资本方中勘察、设计、施工单位实际上分别与项目公司成立勘察、设计、施工合同关系，勘察、设计、施工单位同时成为PPP项目的承包人。

具体操作流程可见下图：

图1-PPP项目“两标并一标”采购的基本流程

从上述流程可发现，根据PPP项目实施要求，PPP项目的实施系通过一系列合同逐步推进、明确各方的权利义务的。对于PPP项目产生的纠纷，法院主要还是根据案涉PPP项目的合同体系及各方权利义务关系等实际情况进行具体认定。

如检索到的另外一个案例（2021）黔02民终1669号，项目公司成立后与联合体中施工单位签署了施工合同，法院根据该施工合同认定项目公司作为项目发包人的地位。

但具体到所讨论的案件中，与正常开展的PPP项目不同，涉案PPP项目在项目公司成立但尚未签订PPP项目合同或补充协议时，即提前终止并解除了PPP项目合同。在此情况下，能否认定项目公司为PPP项目建设单位并对勘察费负有支付义务？笔者认为，此时并不能当然地认为项目公司成立后即承继了PPP项目合同项下的权利义务，而应当根据项目实际情况进行判断。

首先，对于勘察费的支付主体，必须先行认定项目建设单位（同时可能称业主单位、发包人）。在一般的工程建设项目中，项目建设单位通过招标方式选定勘察单位，并与勘察单位签订勘察合同，在此情形下，招标人作为项目建设单位，对勘察单位完成的勘察成果所产生的勘察费用负有支付义务。但在PPP项目中，特别是“两标并一标”采购情形，由于项目各方主体间的法律关系复杂化，勘察费的支付主体还需进一步确定。在PPP项目前期准备阶段，项目实施机构作为项目发起方，承担建设单位的主要职责；在项目实施阶段，即项目完成社会资本方采购，社会资本方已确定，甚至项目公司已成立的情形下，项目实施机构可能需通过PPP项目合同约定或其他协议安排概括转让其在PPP项目合同项下作为项目建设单位的权利义务。且根据《民法典》规定，该种概括转让，需经原合同相对人同意，同时还需受让人同意。当然，项目实施机构也可自行履行建设单位的职责和义务，负责整个PPP项目的建设管理。

具体到讨论的案件中，项目实施机构通过招标确定社会资本方（含勘察单位），并与联合体代表签订了PPP项目合同，项目公司并未与实施机构签订PPP项目合同或PPP项目合同补充协议，在此情况下，项目公司未与实施机构成立PPP项目合同关系，未承继项目实施机构建设单位的权利义务，也未承继PPP项目合同项下社会资本方的权利义务。也就是说，项目公司虽为PPP项目设立的特殊目的公司，但在无合同约定的情形下，PPP项目合同的履约主体仍为社会资本方，未发生转移，此时项目实施机构仍为PPP项目的建设单位，而非项目公司。

其次，《建筑法》第十五条明确建筑工程的发包单位与承包单位应当依法订立书面合同，明确双方的权利和义务。而本案中项目公司并未与勘察单位签订勘察合同，不能认定双方构成勘察合同关系，勘察费的支付义务也无从谈起。

再者，PPP项目合同中包含了勘察内容，并明确了勘察工作的基本要求，勘察单位的勘察工作实质上也是为PPP项目的设计、施工做准备，即服务于PPP项目。但对于项目公司来说，项目公司并非勘察成果的使用人，事实上，勘察单位的成果文件确实向政府方提交并由政府方使用，勘察单位实际应向成果的实际接收人和使用人政府方主张勘察费。

综合上述分析，在讨论的案件中，审理法院最终也认定项目公司与勘察单位并未建立有效的民事合同关系，即否认项目公司系PPP项目的发包人，项目公司对勘察单位并无勘察费支付义务。

注释：

[1] 《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》明确由国家发改部门负责政府和社会资本合作项目审查、监管后，现该文件已被财政部废止。