1．目前国家层面以及部分城市已颁布创新性改革措施文件规定明确，在企业破产案件中，因相关方不配合竣工验收等情形导致无法办理竣工验收的建设工程，经委托有关专业机构对工程质量进行安全鉴定合格后，可办理不动产登记。

国务院于2021年10月31日发布《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见（国发【2021】24号）》，为优化营商环境，做了创新试点的改革措施，并选择北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳6个城市为首批试点城市。其中附件1《首批营商环境创新试点改革事项清单》第16项关于“优化破产企业土地、房产处置程序”、附件2《国务院决定在营商环境创新试点城市暂时调整适用有关行政法规规定目录》第2项关于优化“破产企业土地、房产处置程序”规定，“企业破产案件中因债务人资料缺失或第三方机构不配合竣工验收等情形导致无法办理竣工验收的建设工程，经委托有关专业机构对工程质量进行安全鉴定合格后，可办理不动产登记。”

在国务院颁布前述规定后，试点城市或一些非试点城市都纷纷颁布了相似的规定，比如广州市发布的《关于办理房屋建筑工程项目不动产登记有关事项的通知》（穗规划资源规字〔2024〕1号），重庆市发布的《重庆市人民政府关于印发重庆市营商环境创新试点实施方案的通知》（渝府发〔2022〕2号），北京市发布的《北京市人民政府关于印发<北京市营商环境创新试点工作实施方案>的通知》(京政发〔2022〕6号)，杭州市中级人民法院、杭州市城乡建设委员会、杭州市规划和自然资源局发布的《关于优化破产企业土地房产处置程序的协作办法》 (杭中法〔2022〕49号)、天津市发布的《天津市人民政府办公厅关于印发天津市对标国务院营商环境创新试点工作持续优化营商环境若干措施的通知》（津政办规〔2022〕5号）等。

2．有部分地方出台规定，对于因各方主体或资料缺失而未办理竣工验收备案的既有建筑等历史遗留问题，允许建设单位对既有建筑开展结构安全性等鉴定，并凭合格的鉴定报告等材料申请办理竣工验收备案。

广州市住房和城乡建设局于2024年3月5日发布《广州市工程建设项目审批制度改革试点工作领导小组办公室关于房屋建筑工程办理竣工验收备案相关事宜的通知（试行）》（穗建改〔2024〕5号），规定为持续优化我市营商环境，提升房屋建筑工程办理竣工验收备案手续便利度，解决既有房屋建筑工程因未办理竣工验收备案而无法不动产确权的问题，参照《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》（国发〔2021〕24号）等相关法律法规，进一步优化明确既有房屋建筑工程办理竣工验收备案方式而发布该通知，其中第二条规定：“对于2000年4月7日至2018年10月15日期间已完工的房屋建筑工程，按照“尊重历史、实事求是”的原则，分类别办理：……3、规划许可证、施工许可、人防建设许可、质量安全监督等手续齐全，但因各方主体或资料缺失的既有建筑。处理方式统一为：建设单位应对既有建筑开展结构安全性及抗震鉴定、消防安全评估、购买既有建筑保险、补办人防建设许可手续和城市基础设施配套费手续，并凭规划验收（规划条件核实）意见、合格的既有建筑结构安全性及抗震鉴定报告，消防安全评估报告、人防工程专项竣工验收备案意见书或防空地下室易地建设意见书、城市基础设施配套费缴费材料、既有建筑保险保单以及城建档案馆接收文件等资料（详见附件2）申请办理竣工验收备案，市、区住房城乡建设主管部门依分工出具竣工验收备案意见函（模板见附件3）。”第四条第（二）款规定：“（二）关于购买既有建筑保险。建设单位应购买既有建筑保险，并承诺连续购买期不低于三年，鼓励建设单位长期购买，确保既有建筑安全使用。保险机构在保险期内委托第三方机构定期对既有建筑开展房屋结构、消防风险巡检服务，并对结构安全问题、消防安全事故进行理赔。”据此，广州市规定建设单位按照既有建筑的规定办理竣工验收备案的，应当购买既有建筑保险。

青海省住房和城乡建设厅发布于2021年5月25日发布《青海省住房和城乡建设厅关于妥善解决全省房屋建筑竣工验收备案历史遗留问题的通知》（青建工〔2021〕133号），规定为妥善解决全省房屋建筑因未办理竣工验收、竣工验收备案、消防验收而导致不能办理不动产登记问题，保障广大群众合法权益，维护社会稳定而发布该通知，其中第3条规定，“对未全过程实施质量安全监督、施工图审查、工程技术资料不齐全的项目，经依法进行处罚后，由建设单位出具自行承担责任的承诺书，并委托有资质的检测鉴定机构进行检测鉴定，经检测鉴定房屋无重大质量缺陷、结构安全可靠、无重大使用功能缺陷的，依据检测鉴定机构出具的合格检测鉴定报告，予以补办建设工程施工许可证，由建设单位组织并通过竣工验收及规划、消防等验收后，予以办理建设工程竣工验收备案手续。”第4条规定：“在办理竣工验收备案手续时，施工单位应及时配合提供工程技术资料，如施工单位不及时提供，项目所在地住房城乡建设行政主管部门可责令限期提供，逾期仍不提供的，予以通报批评并纳入“黑名单”，禁止在全省范围内承揽工程，建设单位可委托检测和鉴定，检测鉴定费用由建设单位承担，鉴定合格的，可以按第2条规定补办竣工验收备案手续。”

3．对于因施工等资料缺失或相关单位不配合而无法办理竣工验收备案的“问题楼盘”，部分地方允许建设单位对房屋安全性进行鉴定，鉴定合格的，可以办理竣工验收备案手续。

四川省住房城乡建设厅等十一个部门于2020年9月23日发布了《关于分类化解处置房地产领域“问题楼盘”的指导意见》（川建房发〔2020〕276 号），专门就分类化解处置“问题楼盘”作出规定，其中，第三条第（二）款第1项规定，“1.因施工等资料缺失无法办理竣工验收备案的楼盘。开发建设单位可委托有资质的检测鉴定机构对房屋结构安全进行鉴定，在住房城乡建设部门监督指导下由开发建设单位组织五方主体依据鉴定报告结论出具工程竣工验收意见书。验收合格后按规定办理建设工程竣工备案手续”。

广元市人民政府办公室于2021年5月19日关于印发《广元市分类化解处置房地产领域“问题楼盘”的指导意见》的通知（广府办函〔2021〕35号）对“问题楼盘”的分类化解处置作出规定，其中第四条第（二）款就不能通过竣工验收备案逾期交房的“问题楼盘”化解处置作出规定，第1项规定，“1.因施工等资料缺失无法办理竣工验收备案的楼盘。符合规划、施工图纸设计，但因经济纠纷造成五方责任单位不在竣工验收合格报告上签字，影响项目竣工验收备案的，由住房城乡建设部门督促五方责任单位履行相关手续，在五方责任单位履行职责后出具竣工验收备案手续；若五方责任单位不履行职责，由住房城乡建设部门向五方责任单位书面函告，自发出书面告知10 个工作日后，仍不予配合的，由住房城乡建设部门督促项目开发建设单位对项目消防进行评估，对房屋安全性进行鉴定。评估和鉴定合格的，出具竣工验收备案手续。如果评估和鉴定存在消防和安全问题的，根据消防评估意见和房屋安全性鉴定报告对存在的问题进行整改，整改合格后，出具竣工验收备案手续。”

4.有少数地方住建局明确发文规定，就竣工验收备案难问题，建设单位可以委托有司法鉴定资格的鉴定机构对房屋建筑安全性进行鉴定，鉴定机构出具鉴定报告，结论为合格的，鉴定报告代替竣工验收报告办理竣工验收备案。

海口市住房和城乡建设局于2021年9月7日发布《关于印发<海口市房屋建筑工程竣工验收纠纷处理办法>的通知》（海住建规字〔2021〕2号，自2021年10月7日起施行，有效期为3年），第一条明确规定是为妥善解决因建设单位与施工单位存在工程款争议导致的竣工验收备案难问题，维护房屋建筑工程参建各方及购房者的合法权益，规范房地产市场秩序，根据《建设工程质量管理条例》等有关法律法规规定制定本办法。第十二条规定：“经催告，施工单位仍不履行义务的，工程项目已完工的，建设单位应当组织除施工单位以外的其他参建各方竣工验收，验收合格的，编制工程竣工验收报告，同时按照下列规定分别处理：（一）符合本办法第二条第一项规定情形，经建设单位申请，主管部门出具房屋竣工验收备案证明。（二）符合本办法第二条第二项规定情形，对尚未完成验收的专项工程，建设单位可以按照下列规定提供相关材料的，主管部门出具房屋竣工验收备案证：1、工程质量未验收的，委托有司法鉴定资格的鉴定机构对房屋建筑安全性进行鉴定，鉴定机构出具鉴定报告，结论为合格的，鉴定报告代替《建筑工程质量监督报告》；2、人防工程未验收的，委托人防设施设备检测机构对人防设施设备进行检测，并组织人防专家对人防工程进行验收，检测报告和专家意见为合格的，由人防主管部门出具认可文件或者准予使用文件；未建设人防工程的，由人防主管部门出具分期建设说明或明确的补建（缴款）意见。3、消防工程未验收的，委托消防设施设备检测机构对消防设施设备进行检测；委托有司法鉴定资格的鉴定机构对消防工程进行鉴定，检测和鉴定合格的，建设单位可以申请消防验收，并补充提供检测和鉴定报告。4、工程档案未验收的，建设单位应向市城建档案馆移交工程档案，并向市住建局承诺在一定期限内补交因纠纷问题产生不齐全的部分工程档案，市城建档案馆按特殊情形要求出具房屋建筑工程档案接收说明书并明确出具档案验收的意见。”

同时，第十四条规定：“施工单位未配合建设单位进行各项验收和竣工验收备案的，主管部门应当依照《海南省建筑市场诚信评价管理办法(试行)》的规定，将施工单位的不履行义务的不良行为信息依法录入海南省建筑工程全过程监管信息平台。符合规定的，应当列入诚信黑名单。” 该条明确了施工单位不配合进行竣工验收和竣工验收备案需要受到的行政监管处罚。

此外，其他省市住建局也颁布过类似规定，但目前已经失效，如：

《东莞市建设局关于工程竣工验收备案纠纷的处理办法》（目前已经失效）第三条规定，“对因甲乙双方争议造成不能办理竣工验收备案的，采取以下办法处理：（一）由建设方提交担保金额为有争议部分造价的以施工方为受益人的支付担保（银行不可撤销保函），保函有效期至双方纠纷处理完毕，并签订解除担保手续，或法院判决执行完毕。保函由调解机构收存。（二）调解机构收到保函后5日内，施工方必须提交全部竣工验收资料，并配合建设方完成工程竣工验收和竣工验收备案。对无争议部分结算，建设方必须在竣工验收备案前支付给施工方。（三）施工方拒不提交有关竣工验收资料的，建设方可以委托有司法鉴定资格的鉴定机构出具房屋建筑安全性鉴定报告。以安全性鉴定报告代替竣工验收报告办理竣工验收备案。”

山东青岛莱西市城乡建设局《关于印发<建设工程竣工验收备案纠纷处理工作程序>的通知》（西城建字〔2017〕141号，2017年9月15日起施行，有效期至2020年9月14日，目前已失效）第三条规定，“对因甲乙双方争议造成不能办理竣工验收备案的，采取以下办法处理：……（三）施工单位拒不提交有关竣工验收资料的，建设单位可以委托有司法鉴定资格的鉴定机构出具房屋建筑安全性鉴定报告。在安全鉴定合格,项目符合规划，并通过消防、环保等专项验收的情况下，由城建局出具房屋竣工验收情况证明。”

1．司法实践中，在施工单位拒不履行生效裁判义务提交施工资料、配合办理竣工验收备案的情况下，有执行法院向住建主管部门发出协助执行通知书，由住建主管部门协调具有资质的鉴定机构进行房屋质量出检测和鉴定，并在鉴定结果合格的情况下办理完竣工验收和竣工验收备案手续，且相关鉴定费判决由不履行资料提交义务的施工单位承担。

在（2018）苏05执复109号案件中，江苏省苏州市中级人民法院认为：“根据法律规定，被执行人拒不履行生效法律文书确定的行为义务，法院可以委托有关单位或他人完成，因完成义务而发生的费用应由被执人承担。由于本案两被执行人一直未履行交付工程资料和配合完成工程验收和竣工备案的义务，为此经执行法院协调有关单位后通过相关资质机构对案涉工程进行房屋质量检测和鉴定，进而使得申请执行人昆山市超华投资发展有限公司完成案涉工程的验收和竣工备案手续。由此，就上述房屋工程质量检测和鉴定所产生的费用，系应中国建筑股份有限公司、中国建筑集团有限公司未能履行生效法律文书确定的义务产生，依法应当由两被执行人承担。因上述费用系申请执行人昆山市超华投资发展有限公司先行垫付，故执行法院根据申请执行人的申请，向两被执行人进行强制执行亦无不当。”

在(2018)苏07民终4384号案件判决书中载明：“二审期间，上诉人中泰房地产公司向本院提交下列证据：11、东莞市建设局、莱西市城乡建设局、潍坊市住建局制定的建设工程竣工验收备案纠纷处理办法，明确因为施工单位不提供竣工验收材料，建设单位无法组织竣工验收或者办理竣工验收备案、无法办理房产证，房地产项目无法及时交付损害业主合法权利，建设单位可以委托有司法鉴定资格的鉴定机构出具房屋建筑安全性的鉴定报告，以安全性鉴定报告代替竣工验收报告办理竣工验收备案。虽然国家层面对该方面无规定，但是对于本案这种情况现实中普遍存在，为了解决该问题，建设部门已经充分考虑并且建议采取替代措施，本案是因为兴榆公司不提交竣工资料导致工程无法竣工验收，无法按约定交付房屋，中泰房地产公司根据赣榆区建设局的建议采取了替代措施；12、三份检测报告和一份鉴定报告，检测目的是用于房屋工程质量鉴定，鉴定目的为工程验收依据，是为了替代应当由兴榆公司提交的施工资料及竣工验收资料，建设局档案馆收取相关材料可以验证建设局是同意采取替代措施替代竣工材料等”。江苏省连云港市中级人民法院认为，中泰房地产公司在兴榆公司未交付完整工程资料的情况下，以检测和鉴定的方式进行备案，该鉴定费及检测费应由兴榆公司负担。

2．有司法案例显示，对于影响社会稳定的项目，政府有关部门可能会作出特殊处理，明确如施工单位拒不提交有关竣工验收资料的，建设单位可以委托有司法鉴定资格的鉴定机构出具房屋建筑安全性鉴定报告，建设主管部门根据鉴定报告办理竣工验收备案。

在（2019）赣民终654号案件中，法院查明，“因案涉工程在施工过程中，鸿业公司与尚雍公司对工程款的支付及工程延期交付产生分歧，鸿业公司以尚雍公司未按约定支付工程款及利息为由，拒绝移交施工管理资料。尚雍公司因此未能向购房业主交房及办理产权证书，从而引发部分购房业主向上饶县政府投诉的群体性事件，以及以尚雍公司为被告的多起商品房销售合同纠纷。2018年4月13日，上饶县建设局、上饶县国土资源局、上饶县房地产管理局印发《书香名苑房地产开发项目协调会会议纪要》的通知，会议指出为化解矛盾、维护社会稳定，施工单位拒不提交有关竣工验收资料的，建设单位可以委托有司法鉴定资格的鉴定机构出具房屋建筑安全性鉴定报告。建设主管部门根据司法鉴定报告同意竣工验收备案。至此，2018年6月28日，书香名苑项目完成备案审批。”

综上所述，在施工单位拒不配合竣工验收情况下，目前部分地方有规定在特定情况下房屋建筑安全性鉴定报告可以代替工程验收资料办理竣工验收备案，但该做法目前适用的情形和范围仍然比较小。国家层面的政策文件目前仅规定在企业破产案件中可以委托鉴定机构进行房屋建筑安全性鉴定后进行不动产登记；部分省市有针对“问题楼盘”“历史遗留问题”作出特殊规定，该等情况下可以采用安全性鉴定报告代替相关资料办理竣工验收备案；地方建设主管部门层面明确可以采用安全性鉴定报告替代验收资料办理竣工验收备案的规定文件仍然比较少，目前海口市有明确文件规定，此前已颁布类似规定的地方如东莞，目前相关文件已失效。在司法实践中，目前已有部分省市法院，如江苏的法院，对于施工单位拒不提交资料配合竣工验收的情况下，支持由建设单位委托鉴定机构出具合格的安全性鉴定报告代替竣工验收报告办理竣工验收备案。