回顾2024年，“变与不变”仍旧是深圳更新整备市场的主题。不变之处，在于原有城市更新、土地整备利益统筹等旧改项目依旧稳步推进，也有部分项目因多方面因素陷入困境，有待盘活纾困。所变之处，在于2024年中央高层会议首次明确提出，要促进房地产市场止跌回稳，国家层面大力推出一揽子政策，旨在调整房地产市场供需关系，恢复房地产市场信心，促进商品房市场高质量发展与加大保障性住房供应双轨并行。为落实党中央、国务院关部署，深圳更新整备在2024年继续调整方向，旨在构建符合当前政策背景及市场行情的深圳旧改新模式。

于上述，本文结合当前深圳更新整备政策方向调整的大背景，提炼、总结十大关键词，协同市场参与者和关注者回顾2024年度深圳城市更新和土地整备利益统筹的政策变化与项目发展特点，共同展望未来的市场发展方向，以期更新整备市场参与者和关注者及时把握政策方向与市场情况，实现多方共赢。

PART. 01困境项目破局的道与术

自我国房地产市场进入“下半场”，受到房企资金压力大、政策收紧、各方推进意愿薄弱等多重因素影响，城市更新市场也经历了下行、停滞阶段。2024年是我国继续充分利用宏观调控手段积极维稳救市的一年，围绕“促进房地产市场止跌回稳”的核心目标，需求端通过“四个取消”（即取消限购、取消限售、取消限价、取消普通住宅和非普通住宅标准）和“四个降低”（即降低住房公积金贷款利率，降低住房贷款的首付比例，降低存量贷款利率，降低“卖旧买新”换购住房的税费负担），拉动房地产消费市场回暖；供给端通过“两个增加”（即一支持采用货币化安置等方式，新增实施100万套城中村改造和危旧房改造；二建立“白名单”制度，并扩大“白名单”项目信贷规模至4万亿元），赋能房地产企业困境化解。政策释放的积极信号也为城市更新市场带来发展机遇。

第一，市场与政策双重调节，促使各方利益预期回归正常水平。我国房地产市场此前具有高速率、高杠杆、高回报的发展特点，房价的高涨趋势不合理地拔高被搬迁人与市场主体各自的利益预期，与长周期、高投入的城市更新市场存在潜在冲突，导致城市更新项目中利益博弈环节消耗大量时效和资金成本。经济下行后，这种冲突性进一步显现，短期内各方因预期难以达成，推进意愿薄弱，大批项目停摆，并遭遇经济价值进一步下跌的风险。在经历三年深度调整后，市场趋于平稳，各方也对自身预期进行了合理化调整，重新达成继续推进项目的平衡和共识成为可能。一方面，市场就各类城市更新项目搬迁补偿标准持续博弈，现已逐步就项目拆赔标准形成惯例，并有望在制度层面予以固定，指引城中村改造及低效用地盘活工作；另一方面，土地存量二次开发模式发生变化，深圳市于2024年5月7日出台的《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》中，明确提到合作单位的服务费用包括“成本和合理利润”，同时也提及适用统一搬迁补偿标准，分别为市场主体和原权利人的经济预期“划线”。可以窥见，拆迁暴利时代已逐步被更理性、更符合城市发展要求利益再分配机制取代，回归城市更新的本质。

第二，多元项目纾困盘活机制激活，推动项目重回正轨。此前，深圳城市更新通过市场机制运作，解决项目投融资问题较为常见的做法是项目内部进行风险隔离，外部引入合作方、融资或代建方。伴随房地产市场秩序调整及政策措施落实，政府在项目纾困盘活中扮演了更为关键的角色，政府与市场将协同探索创新性、多元化的破局路径。

具体而言，一是以项目现状梳理为基础，推行“一项目一策”破局策略。与住建部指导各地实行“一项目一方案”保交房的基本逻辑一致，深圳市2024年持续开展全市辖区范围内存量项目的全面梳理，根据项目所处节点和自身条件，分类考虑采用加强融资保障（如纳入“白名单”提供信贷支持）、启动行政调解及行政征收、政府牵头引入战略合作方、转变改造模式、回收低效用地等不同处置思路，逐一化解困境。

二是针对部分难以推进，但已因涉公共利益等提前拆除的项目，探索改造模式转换路径，保障业主权利。拆除重建项目在深圳市城市更新市场中占有重要比例，部分项目在前期阶段因涉及公共用地贡献或其他公共利益、规划需要等，已提前移交物业并提前拆除。在开发主体遭遇资金紧缺等障碍导致项目停滞后，大量欠付过渡费、无法按时交付回迁物业的问题爆发，在前述物业已被提前拆除的项目中，因无法直接恢复原状，原物业权利人的利益遭到更严重的损害，产生维稳风险。针对此类困境，部分项目探索“转征收”“转城中村改造”等改造模式转换路径，核心在于解决项目内现有市场主体已无项目推进能力的问题，转为由政府主导，引入更稳定的合作单位，通过一、二级联动向一、二级分离的土地开发模式转变、合理调整拆补标准等方式，首先催动项目继续推进，保障原物业权利人的合法权益。

三是落实城中村专项贷款政策。国务院办公厅《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》出台后，2024年2月26日，深圳市首笔超大特大城市城中村改造项目专项贷款发放，由国家开发银行深圳市分行向大鹏新区白石岗片区城中村改造项目提供贷款融资支持，贷款将全部用于项目前期工作、征收补偿安置、安置住房建设以及安置住房小区的配套基础设施建设等。除解决资金缺口问题外，政府赋能向市场释放的积极信号，进一步增强了社会资本的投资吸引力，巩固了项目参与各方的信心，从而提升了项目的整体价值与综合效益。未来，深圳市城中村专项贷款有望进一步扩大规模、拓展融资模式与融资用途，相对应的为保障资金安全和有效使用，项目风险评估体系、加强贷后管理等监管制度有待进一步明确及完善。

四是引导存量困境项目适用多维度、多层面的纾困盘活手段。结合前述“一项目一策”思路，多方合力化解困境仍然是更新项目盘活的共识。具体而言，第一个层面是规划赋能，市场主体可与规划主管部门协调，通过重新评估项目定位，结合区域功能需求，对项目经济指标予以优化，或者通过部分解绑公共配套移交要求、容积奖励，促使项目整体可行性和经济价值上升。但需要指出，规划调整最终落实仍需要较为严格的论证、审批程序，目前部分商办、工业用地改造项目初始的更新单元规划开发强度已经很高，后续优化空间有限，并面临去化难题。相较之下，也可参考部分项目申请调整开发次序，分期、分地块性质开发，以缓解资金和去库存压力的调规思路。第二个层面则是打破困境项目既有参与方和利益分配格局，通过引入新投资者、变更实施主体、重新协商合作条件等为项目注入推进动力。在此过程中，监管主体同时起到搭建各方沟通平台，并在合法框架下对相关清退方案、变更程序予以引导、优化的支持作用。

五是探索破产重整路径。经历多家房企金融风险的暴露及其后续处置，市场逐渐接受采用破产和解、预重整、破产重整等模式为陷入严重危机的市场主体及项目纾困。整体来看，破产重整路径优势除共益债等投资工具可赋予投资人一定优先权，有效调动投资人积极性外，债务重组和减负处理、项目历史遗留问题化解及经济指标调整、业主方及其他项目参与各方利益协调等复杂问题均有机会经过重整平台，在“府院联动”机制下达成共识，有效节省资源配置、利益平衡及减损纾困的资金和时间成本。目前，已有项目启动重组程序展开纾困。以益田集团破产重整为例，2024年3月，深圳中院裁定受理益田集团破产清算申请，其主要资产包括益田御龙华府更新项目、三角地更新项目等；同年4月，深圳中院裁定对益田集团进行重整，并通过管理人招募共益债投资人；目前项目正处于重整计划草案提交阶段。后续，类似破产重整模式的探索将为城市更新项目纾困盘活提供可资借鉴的经验，促使项目参与主体化解金融风险、实现转型升级。

PART. 02城中村改造新政

2023年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称《指导意见》），将城中村改造作为中央经济工作会议提出的“三大工程”之一。《指导意见》提出的“城中村改造”范围主要限定在全国21个超大特大城市，其中，深圳属于“超大城市”之列。当前深圳存有较大的城中村改造空间，且已在全国范围内率先摸索土地一二级联动开发的城市更新、土地整备利益统筹的城中村改造模式。

2024年1月4日，为深入贯彻落实党中央、国务院关于城中村改造的工作要求，深圳市规划和自然资源局联合有关部门起草、发布了《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见（征求意见稿）》，向广大社会公众征求意见。2024年5月7日，深圳市人民政府办公厅正式印发《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》（深府办规〔2024〕1号，以下简称《实施意见》）。

相较于过去10多年来土地一二级联动开发的城中村改造“深圳模式”，《实施意见》落实了《指导意见》关于“坚持公平公开、净地出让，发挥市场的决定性作用”的相关要求，旨在构建以“净地入库”“公开出让”为核心的土地开发一二级分离模式。《实施意见》内容上相较于深圳市现行的城市更新、土地整备利益统筹的城中村改造模式有较大调整与修改，主要包括：1.坚持市场在资源配置中起决定性作用的同时，强调更好发挥政府作用，市区两级政府履行主体责任，其中区政府作为城中村改造项目搬迁补偿安置等工作的责任主体；2.明确城中村改造对象为“以深圳市行政区域内原农村集体经济组织继受单位及原村民实际占有使用的现状居住用地为主的区域”，分拆除新建、整治提升、拆整结合三类改造方式；3.城中村改造年度计划经审批通过后，涉及房屋征收的项目视为纳入房屋征收计划，区政府可依据有关规定作出房屋征收决定及征收补偿决定，有助于破解城中村改造中少数业主长期不签约拖延项目进展的困境；4.先行安排安置房项目供地和建设，优先保障业主回迁权益；无法安排安置房用地的拆除新建类项目，由土地受让方负责建设回迁安置房并移交区政府指定部门；5.对城中村改造项目在开发建设阶段优先配置配售型保障性住房、公共租赁住房和保障性租赁住房提出要求；6.通过申请中央预算内资金、政策性银行专项借款，发行地方政府专项债券等多种方式加强城中村改造项目资金保障；7.针对深圳市各区城中村改造政策不统一、政策体系庞杂的现状，《实施意见》提出系统构建深圳市“1 N”城中村改造政策法规与技术规范体系；8.拆除新建类城中村改造项目经物业权利人三分之二以上同意，并经原农村集体经济组织继受单位同意后方可实施，相较于《深圳经济特区城市更新条例》规定的专有部分面积及物业权利人均需达到四分之三以上同意的标准，《实施意见》规定的改造意愿征集标准有所放宽；9.实施以“净地入库”为界限的一、二级分离改造模式，强调净地入库前，可按公开择优原则引入合作单位协助开展搬迁补偿、安置房建设、土地清理等相关工作；净地入库后，采用综合评价出让或带设计方案出让等公开方式确定土地受让方。

同时，考虑到当前深圳市存在大量的以原有城市更新或土地整备利益统筹模式实施的城中村改造项目，《实施意见》强调将加快新旧项目并轨工作安排，做好新旧政策衔接，意味着在未来一段时期内，深圳市将存在新旧城中村改造项目分别适用新旧政策的并轨局面，亦不排除适用旧政策难以继续推进的旧项目存在适用新政策的空间，有待届时深圳市另行研究制定具体政策。

此外，当前就深圳市城市更新项目而言，《深圳经济特区城市更新条例》规定已登记的商品性质住宅物业采用原地产权置换的，按照套内面积不少于1:1的比例进行补偿，其他合法建筑和历史违建的搬迁补偿标准，由市场主体与物业权利人参照深圳市房屋征收相关规定协商确定；就深圳市棚户区改造而言，《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》规定产权置换标准为被搬迁房屋与回迁安置房屋按照套内建筑面积1：1或不超过建筑面积1：1.2的比例，这也导致部分业主对于城中村改造新政项下搬迁补偿的期待值与市场主体能够接受的范围差距过大，一定程度造成部分城中村改造项目谈判签约难度较大，项目久拖不决。基于此，《实施意见》明确将在政府搬迁补偿标准框架基础上，研究制定搬迁补偿指引。据悉，深圳市已颁布土地房屋补偿指引，对于包括城中村改造项目在内的各类改造项目中不同性质的土地及地上房屋提供搬迁补偿标准指引，填补当前的政策空白。土地房屋补偿指引项下标准大部分低于当前城市更新、土地整备利益统筹等项目的补偿标准，后续是否可以引导市场主体和业主回归理性预期、促进存量土地二次开发项目可持续、有效推进，还需进一步观察。

在国家层面，继2023年7月《指导意见》出台后，2024年11月住房城乡建设部、财政部联合印发通知，部署各地进一步做好城中村改造工作，主要内容包括：一是扩大城中村改造政策支持范围，从最初的35个超大特大城市和城区常住人口300万以上的大城市，进一步扩大到了近300个地级及以上城市；二是推进城中村改造货币化安置，以更好地满足群众自主选择房型、区位等需求，缩短群众在外过渡时间，消除城市安全隐患，改善城市居住环境，在当前房地产市场供求关系发生重大变化的情况下，也有利于消化存量商品房。三是将城中村改造作为城市更新的重要内容有力有序有效推进，要求每个项目都要制定完备的征收补偿方案、资金平衡方案。

回顾深圳市的城市发展历程，作为“北上广深”四大一线城市中面积最小、最年轻的城市，短短四十多年，深圳从一个边陲小镇发展成为今天的现代化大都市，数量庞大的城中村在这个过程中发挥了不可替代的历史作用。但在当前的时代，城市发展需要转型，经济社会发展从强调数量到更加强调质量，如何实现公平公正、高效合理、多方共赢的城中村改造路径，是深圳市多年来不断探索的重大课题。相信从国家到本市的城中村改造新政的不断出台，深圳市城中村改造将迎来高质量发展的崭新阶段。

PART. 03旧住宅区改造

深圳旧住宅区历来颇受国有开发商、民营开发商以及其他社会资本关注。自2009年12月《深圳市城市更新办法》明确将旧住宅区纳入更新改造范围后，深圳旧住宅区改造开启棚户区改造和拆除重建类城市更新两种并行模式，至2023年4月深圳最后一个棚户区改造项目“罗湖区东晓街道海关草埔生活区片区棚户区改造项目”启动签约，2023年5月《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》（深府规〔2018〕8号）失效，深圳旧住宅区棚改时代正式落幕。2023年9月21日，深圳市规划和自然资源局发布《关于加强旧住宅区拆除重建类城市更新工作的实施意见（征求意见稿）》（以下简称《实施意见》），拟从全市层面统一制定旧住宅区拆除重建的政策，为深圳旧住宅区改造开启新篇章。2024年，深圳市旧住宅区改造又探索出新的方向和思路：

一方面，旧住宅区城市更新前期服务商成为深圳2024年市场新热点，众多企业（特别是国、央企）纷纷锁定这一领域，寻求新的商机与发展空间。此前，根据《深圳经济特区城市更新条例》《深圳市城市更新办法实施细则》等有关规定，旧住宅区城市更新项目在更新单元规划批准后，应由区政府组织制定搬迁补偿安置指导方案和市场主体公开选择方案，经专有部分面积占比95%以上且占总人数95%以上的物业权利人同意后，公开选定市场主体，再由市场主体和全体物业权利人签订搬迁补偿协议，形成单一主体后开展项目后续工作。实践中，部分开发商为抢占先机，通常在旧住宅区城市更新项目确定市场主体之前就进驻项目，并在政府指导下开展项目前期工作。但现行政策未对提前进驻的开发商进行明确的“身份”界定，因此亦无法对其后续参选项目市场主体进行明确的政策优先性安排，导致部分有实力的国、央企开发商对于旧住宅区城市更新项目望而却步，而综合竞争力稍弱的民营企业进驻项目后，又往往因项目遇阻而面临进退两难的尴尬局面，导致过去深圳市旧住宅区改造项目普遍周期较长、推进缓滞，成功率较低。

而2023年发布的《实施意见》不仅在以往政策的基础上明确“住宅区”“旧住宅区”概念及其他类旧区一并改造的适用条件，明晰各部门职责分工，统一搬迁补偿标准和搬迁补偿费用支付时间等内容，还从政策层面创设旧住宅区城市更新项目“前期服务机构”机制，明确前期服务机构由街道办事处依法公开选定，协助街道办事处做好旧住宅区拆除重建类更新意愿征集、更新单元计划和规划申报、实施方案编制等工作，前期服务机构与街道办事处签订服务合作协议明确费用管理等内容。此外，《实施意见》特别规定，在旧住宅区城市更新项目后续公开选择市场主体阶段，若通过公开招标方式确定市场主体流标的，由区政府依法委托前期服务机构作为旧住宅区拆除重建类城市更新项目的市场主体。因此，从政策导向上，《实施意见》不仅创设项目“前期服务机构”，与街道办事处签订服务合作协议落实相关权利义务，还从政策层面给予前期服务机构一定的“优先权”，即在项目后续招选市场主体流标的情形下，由区政府依法委托前期服务机构作为市场主体。对于综合实力较为雄厚的国、央企而言，其在前期服务机构的市场角逐具有天然优势，当选项目前期服务机构的可能性更大，若《实施意见》正式出台，将进一步夯实国、央企在旧住宅区城市更新项目中的角色定位，加之其作为前期服务机构对项目的深耕作用，必将削减其他开发商在项目公开招标阶段与之角逐市场主体的意愿和成功率。因此，深圳核心地段的旧住宅区，必将成为国、央企开发商新一轮“跑马圈地”的重点角逐之地，深圳2024年旧住宅区城市更新项目选定的前期服务商结果亦证实了这一点：2024年8月2日，华润置地城市更新（深圳）有限公司中标深圳市罗湖区翠竹街道翠竹苑城市更新项目前期服务商；2024年10月22日，招商蛇口全资控股的深圳招商房地产有限公司中标南山区招商街道爱榕园片区城市更新单元前期服务商；2024年12月19日，中海集团实控的中海华南（深圳）有限公司中标南山区沙河街道荔园新村旧城市更新项目前期服务单位。

另一方面，深圳市2024年也在旧住宅区自筹资金更新改造（下称“旧住宅区自改”或“自改”）方面进行了积极探索。红岗花园小区系深圳市首例居民自筹自建改造的旧住宅区，2024年8月12日，红岗片区旧住宅区自筹资金改造项目（试点）意愿征集工作正式启动；9月，红岗花园首轮摸底情况出炉，居民同意率整体达到90%以上；10月，项目9个地块、18栋小区中，已有11栋的居民意愿征集超90%；但在2024年11月，项目即因业主同意率不足陷入停滞。

参鉴全国范围内较为成功的旧住宅区自改先例，均离不开各地政策层面的有力支撑和保障。例如：浙江省杭州市拱墅区的浙工新村项目，自2023年5月重新启动以来，已顺利完成结顶，项目即将竣工，该项目得益于浙江省出台的全国首个推进老旧小区自主更新的指导意见——《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见（试行）》（浙建〔2024〕2号），带动当地居民自改意愿高涨。广东省首例业主自筹拆危建新项目——“集群街2号项目”于2024年3月开拆，8月即完成工程主体封顶，即将竣工验收并正式移交业主，该项目的成功实施同样离不开花都区2024年针对性出台的《广州北站东侧老旧小区成片连片微改造项目危旧房屋拆除重建试点方案》支持。

综合浙工新村项目、集群街2号项目的成功案例，并结合红岗花园小区的实践经验，旧住宅区自改模式在改善居民居住条件、提升城市整体品质方面确有可能性和巨大潜力，能够大幅调动业主的积极性和参与度，对于业主户数较少、资金实力雄厚的小区而言，成功的可能性更高。然而，这一模式在实际操作过程中也暴露出不少问题和挑战，首要问题就是业主的更新改造意愿问题。鉴于物业的不可分割性和专有部分的处分权问题，目前各地在推行过程中基本要求全体业主高比例同意（90%以上甚至100%）才能申请自主更新。就深圳地区而言，是满足《中华人民共和国民法典》第二百七十八条第二款关于“由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，同时应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意”规定即可，还是需满足《深圳经济特区城市更新条例》第二十五条关于物业权利人更新意愿的更高比例要求，尚待商榷。再者，实践中，还可能存在因缺少牵头主体导致无法及时有效征集业主意愿、业主可能因自筹资金压力过大而放弃自改、业主自改动力受市场行情影响较大、项目增容面积有限削减业主自改意愿等主、客观因素，导致业主改造意愿不足。此外，自改模式虽然基本遵循改造意愿公开征集、实施方案意愿公开表决等流程开展改造工作，并依法合理设定相关民意征求程序及意愿表决比例，一定程度上能保障多数业主的权益，但未进一步明确“业主意愿达成”的具体形式，以及未强制意愿表决比例达到100%，在“少数服从多数”的集体表决情形下，可能难免会出现少数异议业主意愿“被代表”的情形。因此，深圳市旧住宅区自改模式可能需要政府更多地从项目定位、政策引导和资金保障等方面进一步为业主自改提供支持：一是完善制定相关法律法规政策，明确自改项目的法律地位和权利义务关系；二是加强配套政策引导和支持，为自改项目提供必要的资金补助和政策优惠；三是加强监管和指导，确保自改项目的规范实施和资金安全。

总体而言，从政府主导、社会资本鲜少参与的棚户区改造模式，到可供市场主体公开有序介入的城市更新改造模式，再到旧住宅区城市更新前期服务商制度和业主自筹自建的旧住宅区自改模式，深圳不断从政策和实践两个方面探索社会资本进入旧住宅区改造领域的可能性、可行性和必要性，其核心目的在于有效利用政策驱动力，作用于市场，形成对项目、开发商的优胜劣汰机制，推动、促成深圳旧住宅区改造项目的成功率。据不完全统计，目前深圳市20年（含）以上楼龄的小区超过2500个，深圳旧住宅区改造仍有较大空间。展望2025年，无论是旧住宅区城市更新前期服务商制度，还是旧住宅区业主自改模式，均有待政府、政策层面的进一步引导、细化和支持。

PART. 04低效用地再开发

2023年9月5日，自然资源部发布《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号，以下简称《通知》），在北京市等43个城市开展低效用地再开发试点，探索创新政策举措，完善激励约束机制。《通知》旨在贯彻党中央、国务院关于实施全面节约战略等决策部署，落实在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的有关要求，盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展，试点期限原则上为4年，珠三角城市群中的广州市、深圳市、佛山市、东莞市、中山市、珠海市、江门市、肇庆市、惠州市均属于本次试点范围。2024年8月20日，自然资源部办公厅印发《低效用地再开发试点第一批典型案例》，总结提炼了存量土地和低效用地盘活典型案例共18个，对于深入推动低效用地再开发试点工作、持续推动城镇低效用地再开发工作具有重要借鉴意义。

2024年2月19日，深圳市规划和自然资源局印发《深圳市低效用地再开发试点工作实施方案》（深规划资源〔2024〕175 号，以下简称《实施方案》），旨在全面落实《通知》的相关内容，聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进城市高质量发展，提出了深圳市低效用地再开发试点要实现五个方面的理念转变：要从提供土地向提供空间载体转变、要从单一土地要素向综合自然资源转变、要从单宗土地向区片综合利用转变、要从单一政策工具向综合政策运用转变、要从单一部门向多部门协同转变。

针对《通知》的政策要求，《实施方案》结合深圳市实际予以落实细化，其核心要点如下：1.低效用地开发政策的适用范围：明确了经深圳第三次全国土地调查及最新年度国土变更调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量建设用地，包括国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地，不符合全市产业发展导向、安全生产和环保要求的用地，“退二进三”产业用地，规划确定改造的旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村、旧屋村等，使用低效的各类公共设施用地，以及位于核心区的非核心功能用地均属于可适用《实施方案》予以改造的低效用地范围；2.强调节约用地：包括编制低效用地再开发的年度计划，加强土地混合开发、空间复合利用、容积率奖励、跨单元统筹等政策创新，提高存量用地的比重和新上工业项目的容积率，明显降低单位GDP建设用地的使用面积，鼓励轨道交通、公共管理和服务设施、市政公用设施等地上地下空间综合开发节地模式；3.鼓励原土地使用权人改造开发：除了“法律规定不可以改变土地用途，或者改变土地用途应当由政府收回”之外的用地，原土地使用权人可以申请改变土地的用途，通过签订变更协议的方式，直接对原土地进行再利用；4.鼓励集中连片改造开发：在权属清晰无争议、过程公开透明、充分竞争参与、产业导向优先的前提下，探索不同用途的土地混合供应，也探索“工改工”与“工改商”“工改商住”联动改造的条件和程序，特别提到了要支持盘活利用存量工业用地，意味着今后“工改”项目的用地功能可能是多种用途混合的功能；5.坚持“净地”供应：强调在完成搬迁补偿和“净地”入库后，建立竞争性准入机制，探索依法实施综合评价出让或带设计方案出让土地，由土地受让方实施开发建设，意味着一级开发阶段的搬迁补偿及土地入库由政府主导完成，二级开发阶段则由开发商通过受让“净地”开发建设；6.拓展收储资金的渠道：统筹保障土地储备、基础设施开发建设等资金投入，做好资金平衡，合理安排开发时序，以及明确国有土地收益基金计提比例，专项用于土地整备工作；7.统一搬迁补偿标准和强制征收政策：针对低效用地以及建筑物产权情况，分土地用途、建筑功能、建成时间等，分类制定全市统一的搬迁补偿标准，并明确强制征收相关内容，包括明确公共利益范畴，细化低效用地上房屋征收类别，以及向人民法院申请强制执行的情形等；8.增加保障性住房的供应：有条件的城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模按一定比例建设保障性住房，探索将城中村改造与保障性住房建设相结合。除了上述核心要点之外，《实施方案》还结合深圳市实际，提出了一些政策创新，例如1.健全存量资源转换利用机制：鼓励利用存量房产等空间资源发展“20 8”战略性新兴产业集群和未来产业，鼓励利用存量房产等空间资源筹集改建保障性住房，允许以5年为限享受不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策；2.妥善处理历史遗留违法建筑问题：分类分步推进农村城市化历史遗留违法建筑处理，对权属清晰、符合规划条件、满足安全要求的历史违建逐步完善手续，盘活一批存量土地。

除深圳市以外，同为低效用地再开发试点城市的广州市，亦以试点工作为契机，构建相关政策体系，并形成低效用地再开发典型案例。目前，广州市规划和自然资源局已印发实施《广州市支持低效用地再开发惠企利民促进经济社会发展若干措施（试行）》、《广州市低效用地再开发模式路径工作指引（试行）》等11个指引及《支持花都区以村镇工业集聚区改造为抓手推进低效用地再开发的实施意见（试行）》，构建完善的低效用地再开发“1 X N”政策体系，已形成1个工作方案，2个数据库，1个专项规划，12个区级专项研究，面向试点期全力推动125平方公里低效用地再开发。其中广州火车站片区作为广州市低效用地再开发典型案例，按照“现状保留、国企做地、路地合作、城中村改造”四种模式合力推进低效用地成片连片再开发，全面提高土地资源利用效率，实现地区高质量发展。

从长远趋势来看，低效用地的再开发将会是未来一段时间城市土地开发利用的工作重点。目前只是部分超大特大城市或代表城市进行试点，随着今后各试点城市工作的展开，各地的创新举措可能逐步在全国进行推广适用，进而形成常态机制及法规政策，最终构建具有中国特色的低效用地再开发利用的法规政策体系，以及符合中国国情的城市土地开发利用模式。在未来，深圳市也能将十多年来对于城市旧改模式的探索实践，与国家相关法规政策体系及其他城市的试点经验相结合，构建实现城市高质量发展的深圳旧改模式。

PART. 05闲置存量土地问题

近年来，随着城市化进程的加速和经济发展的需要，土地资源的合理利用和节约集约利用成为国家关注的重点问题。在2023年，国家以城中村和低效工业用地改造为重点，以政策创新为支撑，推动各类低效用地再开发，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变。2024年，国家及各省市继续推出盘活存量土地和低效用地等土地制度改革多项措施，确保存量土地开发有序规范进行，并且密集出台了一系列重要政策文件，使得我国在闲置存量空间开发方面迈出了实质性步伐。

2024年2月7日，自然资源部会同最高人民法院联合发布《关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》（法〔2024〕33号），从“盘活存量、依法推进闲置土地处置，分类认定、区分司法查封不同情况进行处置，加强联动、推进司法查封和行政管理工作衔接”三个主要方面强调司法查封程序与自然资源主管部门在闲置土地处置工作中的紧密衔接与高效合作，在有效防止和减少土地资源的闲置浪费的同时，又确保在这一过程中各方合法权益得到充分尊重和保护。

为了解决当前盘活闲置存量土地存在的利用难、转让难、收回难等问题，2024年6月14日，自然资源部、国家发展改革委联合印发《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（自然资发〔2024〕104号），对于闲置存量土地处置，自然资源部不再一味要求加快开发或征收闲置费和无偿收回，而是从当前经济形势和房地产市场实际情况出发，采用鼓励开发、促进转让、支持以收回、收购等方式妥善处置已经出让的闲置存量用地。在“鼓励开发”方面，消除开发建设障碍、完善规划条件和相关配套设施要求、适当放宽分期开发和价款缴纳时间、合理调整开竣工日期、依法免除因自然灾害、疫情导致的违约责任；在“促进转让”方面，充分发挥土地二级市场作用，支持预告登记转让、推进房地产用地“带押过户”、配合司法及破产处置，优化分割开发程序，具备实施条件的前提下，为其持有的其他存量房地产用地增强建筑容量、变更土地用途等支持合作开发；在“支持收购收回”方面，强调了应依法收回的情形，协商收回的可采取等价置换等方式，收回收购土地用于保障性住房的，可通过地方政府专项债券等资金予以支持，但要量力而行，坚决避免新增地方政府隐性债务。

2024年11月7日，自然资源部印发《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号），针对各地反映的收回收购土地缺乏资金问题，鼓励各地利用专项债券资金收回收购土地，发挥土地储备“蓄水池”和投放调节功能，通过收储打造“净地”“优地”。其次，明确优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。其他用途的土地，进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地，以及已动工地块中规划可分割暂未建设的部分，也可以纳入收回收购范围。最后，要求严控规模，优化条件实施供应，利用“五类调控”，合理设定再供应不超过当年收回土地50%的标准，同时也规定收回收购土地用于民生领域和实体经济项目的，可不受限制，减少政策执行障碍。

在实操层面，各地也积极探索闲置存量土地收储路径，形成了诸多宝贵经验。例如，越秀地产在广州市的两宗地块分别被收储、收回，一是番禺区暨南大学北侧地块二土地的土地使用权交由土地开发中心收储，代价为人民币50.03亿元。二是白云区广龙地块被广州市土地开发中心收回，代价人民币70亿元。值得注意的是，上述两地块收储、收回的补偿方式均为应付票据而非现金，根据越秀地产披露，暨南大学北侧地块二的50.03亿元土地收储完成后，越秀集团拟于日后参与在番禺区的土地受让，白云区广龙地块的70亿元应付票据拟将土地收回事项所得款全数用于集团日后收购位于广州的地块。上述实践经验可以看出，通过应付票据方式完成闲置土地收回有利于企业筹集资金竞拍整体素质更优异的地块，减轻拓展新地块带来的现金流压力，并通过置换的方式优化企业土地储备资源，有助于减缓企业经营压力。

在利用专项债券资金收回收购土地方面，吉林省长春市净月高新区土地收储项目通过收购整治高新技术产业开发区内闲置土地，盘活土地存量变发展增量，产生了良好的社会经济效益。项目土地征收总面积2110896m²，完成地块的地上物进行征地拆迁等工作、将其打造成净地后，对整个地块完成平整、绿化、道路及附属工程基础设施配套。项目总投资为219,490万元，资金筹措方式为预算资金和政府专项债券组成，其中预算资金安排119,490万元，占总投资的54.44%；土地储备专项债券资金100,000万元，占总投资的45.56%。

在自然资源部出台的系列政策指导下，各级自然资源主管部门在地方政府处置闲置存量土地协调推进机制的统一领导下，加强与发展改革、财政、司法、税务等相关部门沟通协调，形成工作合力，在风险可控的前提下，为企业缓解资金困难和压降债务提供了政策支持，也为各地处置闲置用地、盘活存量土地指明了方向。

PART. 06行政调解与行政征收破解拆迁难题

根据《深圳经济特区城市更新条例》（下称《更新条例》），行政调解实际为城市更新项目申请启动行政征收程序的前提，经过行政调解未能达成一致，才能对未签约部分房屋实施征收。《更新条例》实施后，深圳及深圳各区在2021年至2023年间陆续出台行政调解或城市更新行政调解的相关规定及发布征求意见稿，如：《盐田区行政调解实施暂行办法》《深圳市龙岗区行政调解实施办法（试行）》《深圳市龙华区行政调解实施办法（试行）》《深圳市大鹏新区行政调解实施暂行办法（征求意见稿）》《深圳市行政调解规定（征求意见稿）》和《深圳市罗湖区行政调解实施暂行办法（征求意见稿）》等。各区的办法明确规定了行政调解的受理主体、调解机构、调解范围、申请条件、依职权调解的情形、不予受理的范围、调解形式、行政调解的终止情形、调解达成一致的情形等具体内容，将城市更新搬迁补偿纠纷纳入调解范围，并细化了《更新条例》关于行政调解的规定。

2024年，深圳市在行政调解和行政征收领域也颇有进展。一方面，深圳市不断优化和完善行政调解和行政征收的政策体系。例如：2024年8月，深圳市人民政府印发《深圳市行政调解规定》，明确了“各级政府负总责、司法行政部门牵头、各职能部门为主体的行政调解工作机制”，规定了行政调解的范围和行政调解的程序规则，对全市行政调解制度进行规范化构建。2024年12月，南山区人民政府印发《深圳市南山区城市更新项目未签约房屋征收实施细则》（深南府规〔2024〕6号），从建立城市更新项目签约情况双向沟通机制、前置房屋权属核查流程及核查原则、明确城市更新项目中行政调解工作的程序、优化房屋征收的启动程序、明确房屋征收范围的确定依据以及明确不履行房屋征收补偿协议处理方式六大维度切实保障南山区城市更新项目未签约的被征收房屋物业权利人的合法权益，促进城市更新工作顺利实施，此外，该细则明确对其未规定的城市更新项目未签约房屋征收事项，可以参照深圳市房屋征收相关政策执行。另一方面，深圳市多个更新项目亦通过行政调解和行政征收取得实质性进展。例如：行政调解方面，宝安区东塘旧村片区城市更新单元于2024年5月启动行政调解，成为宝安区首个启动行政调解的城市更新项目。行政征收方面，龙华区观湖街道观城第一期城市更新项目实施三期于2024年1月发布房屋征收提示，成为2024年开年首例启动行政征收的城市更新项目；自2010年立项以来僵持了13年的南山区南头街道南苑新村城市更新单元，在2023年12月发布行政征收提示后，于2024年4月发布房屋征收补偿方案，7月发布房屋征收决定书；同样于2010年立项的盐田区海涛花园城市更新单元分别在2024发布行政征收提示、房屋征收补偿方案及房屋征收决定书，取得项目重大进展。此外，大鹏新区葵涌办事处上洞新村城市更新单元、龙华区观湖街道新田元水老村城市更新单元分别于2024年启动行政征收；福田区华强南西片区城市更新单元、大鹏新区葵涌街道横头双伍村城市更新单元项目（一期）、罗湖区东湖街道布心花园一、二、四区城市更新单元一期等多个项目亦在2024年取得行政调解和行政征收工作的实质性进展。

值得一提的是，5月7日，深圳市人民政府办公厅正式印发的《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》（即前述“城中村改造新政”）中提到，城中村改造的重点任务之一是建立健全征收制度，具体而言，城中村改造年度计划应当纳入深圳市国民经济和社会发展年度计划。城中村改造年度计划经审批通过后，涉及房屋征收的项目视为纳入房屋征收计划区政府可依据国家和市国有土地上房屋征收与补偿有关规定作出房屋征收决定及征收补偿决定。但城中村改造新政未要求搬迁补偿阶段区政府实施行政征收的项目签约率需达到一定比例，也未明确启动征收的前置条件及程序等具体内容，与现行《更新条例》规定的行政调解与行政征收制度存在较大差异，后续城中村改造项目（特别是城中村改造新政出台前已在推进过程中的城中村改造项目）的行政征收实践仍有待观察。

PART. 07保障房建设与筹集

近年来，我国保障性住房建设取得了显著进展，逐步构建起一个多元化的住房保障体系，旨在解决困难群体和新市民的住房问题。2023年8月25日，国务院常务会议审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发〔2023〕14号），推动构建保障房、商品房双轨的差异化住房政策体系，以更好地满足不同群体的住房需求。深圳现行的保障性住房体系主要包括保障性租赁住房、公共租赁住房以及配售型保障性住房。

在政策方面，为加快推进保障性租赁住房建设，深圳市住房和建设局于2024年5月28日发布关于征求《关于既有非居住房屋改建保障性租赁住房的通知（修订征求意见稿）》（以下简称《非居改保征求意见稿》），明确闲置和低效利用的商业、办公、旅馆（酒店）、厂房、研发用房、仓库等非居住类存量房屋可申请改造为保障性租赁住房。2024年9月30日，深圳市住房和建设局制定并发布《关于公寓类居住房屋用作社会主体出租的保障性租赁住房的通知》（深建规〔2024〕3号），旨在推进公寓类居住房屋用作社会主体出租的保障性租赁住房的发展，以加快保障性租赁住房的建设和筹集，并助力公寓类居住房屋库存去化。因深圳市目前正在规划建设配售型保障性住房，已不再新增规划建设安居型商品房，为了依法依规解决安居型商品房历史遗留问题。2024年12月23日，深圳市住房和建设局发布《深圳市安居型商品房产权管理有关事项处理办法》，深圳市历年共出售安居型商品房约7万套、人才住房约1.4万套，根据购买时间，购房人签订安居型商品房买卖合同满10年后，可以按照有关政策规定补缴价款申请取得完全产权。

2024年，深圳市通过既有非居住房屋改建保障性租赁住房（以下简称“非居改保”）、收购存量商品房作为保障房等举措落实保障房建设的相关政策，为住房保障事业注入了新的活力。

为加快推进非居改保工作，《非居改保征求意见稿》结合潜在项目调查、摸排情况，相较于2022年发布的《关于既有非居住房屋改建保障性租赁住房的通知（试行）》，适度放宽了非居住房屋改建条件。一是允许产权清晰、已通过规划验收但未取得产权证的房屋实施改建。二是删除了“未纳入城市更新、土地整备、房屋征收计划”的条件限制，是否实施改建，由市场主体结合项目具体情况确定。三是适当调整相关业主同意的条件。不再要求宗地内规定数量业主同意，调整为取得改建楼栋内规定数量业主同意后即可，但改建单位在改建过程中仍需保障宗地内其他业主的相邻权益。在实践方面，2023年7月1日，深圳首个“非居改保”项目——环水|泊寓·生态软件园店在南山区正式投入运营，共提供租赁房源206套，一经推出就已接近满租。2024年10月30日，在深圳市住房和建设局的统筹下，安居乐寓地勘大院项目正式开业投入运营，提供211间“高品质、小户型、便捷化、可负担”的保障性租赁住房。该项目采用政府主导、国企实施、社会化投建运营的模式，将原深圳市地质局老旧小区内亟待焕新的存量房源进行改造盘活，是福田区首个老旧小区存量住房改造为保障性租赁住房的项目。随着深圳市各个非居改保项目落地交付，极大地增加了社会化保障性租赁住房的市场供应，有效保障深圳新市民、新青年等群体住房需求，推动深圳住房事业大发展。

2024年5月17日全国切实做好保交房工作视频会议召开后，有关部门指导督促各地加大保障性住房建设和供给，支持地方国有企业以合理价格收购已建成存量商品房用作保障性住房配售或租赁，加快通过市场化方式加快推动存量商品房去库存。此后，全国多地先后推出收购存量商品房作为保障房相关举措，开启“以购代建”模式。2024年8月7日，深圳市人才安居集团有限公司发布《关于收购商品房用作保障性住房的征集通告》，为积极构建“保障 市场”住房供应体系，遵循“市场化、法治化”和双方自愿原则，深圳市人才安居集团有限公司所属企业拟开展收购商品房用作保障性住房工作，向深圳市域征集商品房用作保障性住房项目。将收集深圳市（不含深汕特别合作区）范围内商品房性质的住宅、公寓、宿舍等，优先选取整栋或整单元未售、可实现封闭管理的楼栋项目（房源），要求面积在65平米以下。广州市增城区也在今年8月份公告收购增城中心城区（荔湖街、荔城街、增江街）范围内存量商品房作为户籍家庭公共租赁住房，总价共2000万元，单套房屋面积在40-80平米，平均单价上限不超过10537元/平米。2024年11月18日，广州安居集团有限公司发布《关于收购已建成存量商品房用作保障性住房的征集通告》，向全市征集收购已建成的存量商品房用作保障房，要求面积在90平方米以下。为保障收购存量商品房作为保障房工作顺利进行，中国人民银行陆续设立保障性住房再贷款予以配合，财政部也明确支持用专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房。但从目前各地存量收购的情况来看，基本上还处于前期摸排需求的过程中，一方面原因是符合政府收购标准的保障性住房可能并不充足，另一方面原因是政府提出的收购价格相对较低，可能会影响开发商的出售意愿。

2024年深圳以高质量发展为目标，解决市民住房难问题，通过“按需定建”，建设筹集配售型保障性住房、保障性租赁住房、公租房共计172万套（间）。12月24日至25日，全国住房城乡建设工作会议在北京召开，在保障房建设方面，会议强调要着力改善供给，以需定购、以需定建，增加保障性住房供给，配售型保障房要加大力度，再帮助一大批新市民、青年人、农民工等实现安居，为2025年的房地产工作指明了方向。

PART. 08商办物业去库存降空置

深圳市用地一定程度上呈现“重产业、轻居住”的特点，近十五年工业用地比例均接近于30%，供应了大量商办物业。伴随产业结构转型升级对办公空间需求的转变，供需不平衡导致目前深圳市写字楼库存已达到历史高点，传统办公区和新兴开发区都面临较为严重的商办空置问题。2024年深圳市针对商办物业去化出台或讨论系列政策，旨在化解高空置率的问题。

整体来看，解决去化问题的思路包含“严格控制新增”和“积极消化存量”两个方向。控制新增层面，一是限制以商业为主方向的城市更新计划审批，并严控商住混合用地、商业用地出让规模，除核心区外一般不再批准办公占比较大的更新项目；二是在规划层面探索“非居改保”“商改居”路径，专项规划审批前、土地出让前的阶段，允许调整用地类型并按照规定比例将商办指标调整为居住建设指标。消化存量层面，一方面是将写字楼供应与产业聚集、产业空间建设相链接，由核心区承担主要的甲级写字楼活力提升、招商引资强化相关任务，在租金、税收优惠等政策支持下，配合深圳产业布局要求引入优质企业去化；另一方面，支持既有建筑申请临时性、永久性功能转换，在不改变土地使用性质、使用年限、使用主体和产权等前提下，由土地使用权人申请商办用房及其用地部分或全部转换向旅馆业等非办公用途，或者转向其他用地类型。

在商办物业去化趋势下，从项目启动角度分析，未来深圳市以商业为主方向的更新会明显放缓，另外工改M0模式也会因为供应过剩、不满足部分新兴产业空间要求而重新回归工改普通工业的模式；从存量项目优化角度分析，“商改居”等用地、建筑功能转换政策出台，为项目经济指标优化、招商运营布局带来新的发展机遇，市场主体可综合考虑借助政策支持，调整项目推进策略，扩大项目可持续发展能力和经济空间。

PART. 09产业空间布局与保障

伴随新一轮科技革命和产业变革，加快发展新质生产力、推进战略性新兴产业集群和未来产业高质量发展成为深圳新型工业化道路探索的重要动力，其中，土地整备、城市更新是产业用地供应和产业空间建设的重要途径。深圳围绕产业空间发展，形成多元化和体系化的规划与政策支持，对更新整备项目的启动及推进方向产生重要影响。

在2020年出台《关于打造高品质产业发展空间促进实体经济高质量发展的实施方案》中，深圳市已提出“保留提升100平方公里工业区，整备改造100平方公里产业空间”的高品质产业空间建设目标；2022年《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划》及2024年《深圳市20大先进制造业园区土地整备实施规划与行动计划（2023—2030年）》进一步激活多元产业空间提质手段，提出连片改造及整备45平方公里产业空间，力争至2025年产业用地整备不少于18平方公里、规范“工改M0”产业空间指引和指标、探索“工业上楼”可行性等细化、量化产业空间建设要求。

2024年9月26日，《深圳市国土空间总体规划（2021—2035年）》取得国务院同意批复，规划及批复内容充分回应深圳作为首个国家创新型试点城市的战略布局，提出落实“20 8”战略性新兴产业集群部署，推进低效用地盘整和非核心、非法定功能用地调整，统筹集中连片开发建设，加强立体复合空间利用，提升现代产业发展的空间要素保障能力。

2024年12月19日，深圳市规划和自然资源局、工业和信息化局、科技创新局三部门联合发布《深圳市战略性新兴产业与未来空间布局规划（2024—2035年）》（以下简称《指引》），全力支撑深圳市现代化产业体系构建，谋划面向中长期发展的产业空间布局。《指引》提出，在工业用地供给实施方面，结合各层级规划、法定图则及城市更新、土地整备等存量开发潜力情况明确各项工业空间规模指标，拟在规划期内分别通过土地整备、城市更新、产业用地提容等路径释放工业用地共计约59平方公里，并强化用地供应考核管理。在存量开发实施手段方面，深入推进集中连片产业用地整备，保障产业空间供给；引导低效工业用地通过城市更新、土地整备等存量开发手段实施“工业上楼”；稳步推进旧工业区整治提升等。

另外，2024年11月7日，广东省层面发布《广东省自然资源厅关于进一步规范国有建设用地使用权出让管理相关工作的通知》，提出建立产业用地部门联动监管机制，明确“谁提出，谁监管”的原则，合力促进产业用地供后有效利用。

省市层级产业用地空间优化布局及空间保障政策供给为工业区更新整备项目潜力发掘提供优质土壤。可以预见，后续深圳市城市更新项目涉产业准入、产业配套等方面相应也将执行更明确监管要求，为项目推进方向提供指引。项目参与方应充分关注税收优惠、资金扶持等政策，将产业引入类型、招商运营模式等产业布局要素融入更新单元规划编制、搬迁补偿协议签订等项目实施的关键环节，以城市更新推动产业转型升级和高质量发展。

PART. 10集体资产交易新政

深圳市集体经济体量庞大，是城市经济的重要组成部分。近年来，深圳市集体经济市场化程度不断提高，寻求多元化发展开拓增长点，股份合作公司在其中担当主力军作用，对促进深圳城市一体化建设和经济社会发展作出重要贡献。为规范企业治理体系及其监管机制，深圳市集体资产监管部门、区层面相继出台了相应规章制度，但尚未就适用范围、执行标准、操作程序等方面在市级层面建立统一的规范体系。

为落实《深圳经济特区股份合作公司条例》（以下简称《股份合作公司条例》）的监管要求，系统规范全市集体企业要素交易活动，助力集体资产的保值增值、集体经济改革发展，深圳市集体资产管理办公室印发了《关于加强深圳市集体企业要素交易工作的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》），对深圳市集体企业的核心要素交易统筹规制，并配套出台《深圳市集体企业货物服务采购操作指引（试行）》（以下简称《货物服务采购指引》）、《深圳市集体企业财产租赁操作指引（试行）》（以下简称《财产租赁指引》）、《深圳市集体企业产权交易操作指引（试行）》（以下简称《产权交易指引》）、《深圳市集体企业建设工程交易操作指引（试行）》（以下简称《建设工程交易指引》）、《深圳市集体企业土地资产处置操作指引（试行）》（以下简称《土地资产处置指引》）五个要素交易操作指引，就五项具体企业交易要素交易进行细化规定（以下合称“‘1 5’新政”）。

就适用范围而言，《指导意见》明确“1 5”新政适用于股份合作公司及其所属全资企业、绝对控股企业，以及2家以上股份合作公司共同出资设立的全资企业、绝对控股企业；城镇集体所有制企业、供销社和深汕特别合作区的城镇集体所有制企业、农村集体经济组织及其继受单位的要素交易活动，集体企业在深圳市行政区域外的要素交易活动以及以社区集体所有财产折成股份成立的有限责任公司或者股份有限公司等形式的社区集体公司的要素交易活动这三类情形参照适用“1 5”新政。要素交易范围包括以下五类：1.大宗财产租赁；2.建设用地开发（含城市更新、土地整备利益统筹等项目）、转让；3.企业股权转让、企业增资扩股、大额资产转让；4.大宗货物、服务采购；5.大宗建设工程施工及相关联的货物、服务采购。

就交易方式而言，《指导意见》规定市集体企业要素交易实行目录管理，纳入《指导意见》配套《深圳市集体企业要素交易目录》的交易事项应当通过公共资源交易平台进行交易，主要方式包括：1.公开招标；2.竞价；3.竞争性谈判；4.单一来源谈判；5.法律、法规、规章规定的其他交易方式。

特别地，“1 5”新政配套文件中的《土地资产处置指引》对于深圳市集体企业通过公共资源交易平台进行土地资产处置活动进行专门规定。《土地资产处置指引》适用于集体企业的建设用地合作开发（含城市更新、土地整备利益统筹等项目）、转让活动，属于集体企业享有合法权益的林地和山岭、荒地、滩涂等其他自然资源交易参照适用。就交易方式而言，建设用地可通过转让、作价入股、合作开发等方式进入市场交易，同时强调集体企业在开展建设用地开发、城市更新、土地整备利益统筹等项目时，可以引入其他市场主体或者有关单位提供服务，并详细规定了合作开发方式的相关交易流程。具体而言，原则上集体企业选定其他市场主体合作开发建设用地的，应当采用公开招标或者竞争性谈判的方式进行；涉及以集体资产为主的城市更新项目，原农村集体经济组织及其继受单位应当通过公开招标方式选择市场主体。因重大民生工程、重大基础设施、重大产业等项目实施需要和为落实上层次规划要求，涉及以集体资产为主的拆除重建类城市更新、土地整备利益统筹等项目的，经区政府或其授权部门批准，可采用单一来源谈判方式选定市场主体。因城市规划统筹需要，确需将少量集体企业的建设用地和物业纳入拆除重建类城市更新、土地整备利益统筹等项目的，经区政府或其授权部门批准，集体企业可以采用协议方式选择市场主体，或者作为被搬迁人与实施主体协商搬迁补偿。

综上，一方面，“1 5”新政从政府规制视角，明确了市-区-街道各级监管主体介入节点与监管职责，便于主管部门履职以保障集体资产交易市场的合规与有序；另一方面，《指导意见》奠定普适性集体资产要素交易流程框架后，其五则配套指引针对重要资产类型分别细化、延伸相关操作流程，将有效规范集体企业管理运营及资产交易，增进集体企业市场竞争能力，有利于集体资产保值增值及深圳市集体经济健康稳定发展。

对于深圳更新整备市场参与者而言，2024年是艰难前行的一年：一方面，房地产市场的下行趋势尚未得到完全扭转，竞争力稍弱的市场主体要么奋力支撑现有项目缓慢推进，要么已陷入难以为继的困境，更新整备市场参与者普遍信心不足；另一方面，从国家到地方政策调整大背景下带来的不确定性，使得市场参与者对未来政策走向、市场行情以及困境项目能否纾困盘活整体仍持观望态度，在探索中艰难前行。

但2024年又是充满希望、市场复苏的一年：一方面，中央高层会议首次明确提出房地产市场要“止跌回稳”，从国家到地方频繁推出一揽子房地产利好政策，全国各地房地产交易市场已呈现复苏迹象；另一方面，国家层面继续以城中村和低效工业用地改造为改造重点，强调“净地”供应，探索闲置土地盘活路径，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，同时坚持商品房高质量发展与保障性住房建设并轨运行，让市场回归理性，以实现广大人民群众“居者有其屋”。

在上述国家利好政策的大背景之下，2024年深圳继续调整更新整备政策方向，出台城中村改造新政以及低效用地再开发实施方案，实现土地开发一二级联动转为一二级分离的“净地”供应模式，推动旧住宅区自改实践，构建新的保障性住房体系，同时针对原有城市更新领域强区放权政策，开展城市更新工作机构改革和职能调整工作，将部分城市更新职权收归市一级主管部门，以构建全市统一的城市更新政策体系及工作机制。此外，对于部分陷入困境的更新整备项目，无论是市场主体还是权利人，均在积极探索自救或寻求外部力量纾困，政府主管部门也一直积极关注、协助盘活困境项目。

“变与不变”、机遇与挑战并存始终伴随深圳城市更新与土地整备利益统筹市场发展。房地产市场经历从强调数量到更加强调质量的转变，深圳市多年来也在不断探索如何实现公平公正、高效合理、多方共赢的城市旧改路径。相信随着国家到本市的本轮政策调整，深圳的房地产市场与城市更新将迎来高质量发展的崭新阶段。期待市场参与者在未来因势而动，顺势而为，抓住机遇，寻得先机，拥抱市场变化，迎来发展新局面。