“占有、使用、收益、处分”是所有权的四项权能。不动产作为价值较高的财产，对外出租是所有权人行使收益权能的常见方式。在城中村改造、征收拆迁、城市更新等存量土地开发项目推进过程中，因不动产上叠加租赁关系而产生的补偿纠纷，日益成为政府部门、改造主体和司法实务界关注的焦点。

以国有土地上房屋征收为例，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”据此，国有土地上房屋征收法定的征收补偿对象是被征收房屋的所有权人。承租人与被征收房屋之间仅以租赁合同这一债权关系相连接，通常并不在法定补偿对象范围之内。

但是，上述法律规定并不意味着承租人当然被排除在补偿利益格局之外。《中华人民共和国民法典》第二百四十条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利；第七百零三条规定，租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。租赁关系的实质，是所有权人将物权中的占有、使用权能让渡给承租人行使。征收补偿针对的是所有权人丧失不动产价值及使用价值的填补，而在租赁关系存续期间，房屋“占有、使用”甚至“收益”权能实际由承租人行使，拆迁必然对承租人的使用利益造成直接影响。因此，从法理逻辑上看，承租人对因拆迁遭受的特定损失存在获得适当补偿的法理空间与逻辑基础。

由于征收补偿属于行政法律关系，房屋租赁（公租房租赁除外）属于民事法律关系，二者分属不同实体法范畴。房屋拆迁过程中，承租人能否直接获得政府补偿，从行政诉讼的构成要件来看，需满足具备原告主体资格、属于行政诉讼受案范围且存在取得补偿的实体法基础等条件。本文结合最高人民法院及各地法院的裁判实践，分析政府应当如何应对承租人提出的补偿诉求。

（一）房屋所有权人已按征收补偿方案获得全部补偿，补偿程序未遗漏承租人利益，承租人应基于其与出租人之间的房屋租赁合同主张分配相应补偿

征收补偿与房屋租赁合同解除后的赔偿/补偿分属两种不同的法律关系：征收补偿兼具行政与民事双重属性，而房屋租赁关系（公租房租赁关系除外）通常是平等主体之间的民事法律关系。承租人一般不能突破合同相对性，与征收主体直接发生行政法律关系。因此，所有权人已按征收补偿方案取得包含装饰装修、停产停业损失等全部项目的补偿款后，承租人不能再向征收人重复主张征收补偿，其损失应依法向合同相对方即出租人主张。

贵州省高级人民法院在（2026）黔行终321号案中对此作了清晰的界定：房屋征收安置补偿法律关系中的被征收人系房屋所有权人，承租人基于民事租赁合同仅享有占有使用权，原则上不直接享有独立的征收补偿权益；唯有在承租人对房屋装饰装修、停产停业损失等存在独立补偿利益，且该部分补偿在征收部门与所有权人签订的补偿协议或补偿决定中被遗漏，同时该补偿利益无法通过民事诉讼途径解决时，承租人才具备提起行政救济的资格。该案中，征收部门已与七名所有权人签订补偿协议，明确列明并支付了装饰装修、附属设施、用工失业补助及停产停业损失等全部补偿款项，承租人未能举证证明补偿项目存在遗漏，法院据此驳回其要求政府履行补偿职责的诉讼请求。

海口市中级人民法院在（2017）琼01行初1084号案中同样认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定补偿费用归属于房屋所有权人，法律并未规定对承租人直接补偿；承租人如因租赁合同中止遭受损失，应依据租赁合同向出租人主张赔偿，此属另一法律关系，其直接请求征收机关补偿缺乏法律依据。

（二）租赁合同已实际履行完毕或已依约终止，承租人不存在独立补偿利益

若在征收决定作出时，租赁合同已经履行完毕或已依约解除、终止，承租人对被征收房屋不再享有任何权益，其与征收补偿行为即不具有利害关系。在（2021）鄂01行终6号案（湖北天运泽汽车销售服务有限公司诉武汉市汉阳区城区改造更新局案）中，武汉市中级人民法院认为，房屋租赁合同履行期间政府决定对案涉房屋予以征收，但承租人和出租人均认可双方签订的房屋租赁合同已经履行完毕，天运泽汽车公司既不是被征收人或公有房屋承租人，也没有独立于被征收人的补偿利益，与被诉行政行为没有利害关系，不具有提起诉讼的原告主体资格，据此裁定驳回起诉。

（三）有效的租赁合同已明确排除承租人的补偿权益

若租赁合同明确约定装饰装修等添附归出租人所有、承租人放弃相应补偿，或约定合同终止后承租人不得主张任何补偿，则承租人的相关请求权已被合同排除（合同有效时），不存在独立补偿利益。浙江省高级人民法院在（2025）浙行终1063号案中认为，承租人仅在具有独立补偿利益的前提下，方可直接向补偿义务主体主张权利，而该利益须源于征收行为直接造成且未被租赁合同排除；该案租赁合同明确约定合同终止后已形成附合的装饰装修及设施设备归出租方所有、承租人放弃折价补偿，且出租人已依约提前通知终止合同，承租人所称停产停业损失实质源于租赁关系终止而非征收行为本身，故其与征收行为无法律上的利害关系，无权直接向政府主张补偿。

前述（2020）皖行终1263号案亦持相同立场：租赁协议约定“政府拆迁时承租方投资、修造物不属于承租方所得、所有”，且承租人未能证明该约定已经变更的，其主张装饰装修及添附损失即没有事实和法律依据。

（四）承租人仅享有一般租赁债权，未受区别于他人的特别损害

如承租人在承租房屋上没有重大添附，亦未依法在承租房屋内开展经营活动，其享有的仅是普通租赁债权，征收行为对其权利义务不产生区别于其他人的特别损害或者实际影响，则承租人对征收决定等行政行为不具有原告主体资格。甘肃省高级人民法院在（2019）甘行终501号案中认为，承租人的租赁权益并非政府实施土地征收行为时需要考虑和保护的直接利益范围，承租人不能仅因租赁关系而与土地征收行为产生直接利害关系，其起诉依法应予驳回。

（五）房屋拆迁项目属于广东省范围内的“三旧”改造项目，与项目范围内不动产权益人之间的拆迁补偿签约主要通过民事协商达成，尚未通过行政征收方式实施的，承租人在此情形下不具备取得拆迁补偿的主体资格

根据《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》第十四条第一款“政府、原权利人及其他市场主体可以作为改造主体实施‘三旧’改造”、第十四条第三款“‘三旧’改造项目范围内的土地或者地上建筑物、构筑物涉及不同权利人的，应当通过收购归宗、作价入股或者权益转移等方式形成单一改造主体”、第二十二条第一款“‘三旧’用地、‘三地’和其他用地，除政府收储后按照规定划拨或者公开出让的情形外，可以以协议方式出让给符合条件的改造主体。土地使用年限可以按照改造后的土地用途重新确定”、第二十五条第二款“除前款情形以外的‘三旧’改造项目，可以按照协商一致原则给予补偿安置，也可以按照地级以上市人民政府的相关规定给予补偿安置”等规定，在此实施模式下，作为改造主体的行政机关尚未行使法律、行政法规授予的行政征收强制性权力；在与不动产权益人达成拆迁补偿协议前，行政机关对不动产权益人况且不具有履行拆迁补偿的义务，更不具有向房屋承租人履行拆迁补偿的义务。

此外，根据《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》第三十六条“（四）原权利人，包括‘三旧’用地及其地上、地下建筑物、构筑物的所有权人、使用权人，以及按照有关规定处理后的实际用地人”等规章政策规定，在“三旧”改造项目中，有权取得或享有拆迁补偿权益的主体是“原权利人”或“不动产权益人”，“原权利人”或“不动产权益人”是指享有项目拆除范围内不动产权益的产权人或实际用地人，并不包括承租产权人房屋的租赁使用人。前述相关情形及裁判理由已在多个东莞市中级与基层两级法院的行政诉讼裁判文书中充分体现。

（一）政府补偿义务的来源——行政行为可能侵害承租人权益且独立补偿利益未获解决

与民事诉讼中双方当事人地位平等不同，行政诉讼为行政相对人提供了“民告官”的直接救济渠道，保护的是行政相对人合法权益受行政行为侵害时获得救济的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“有利害关系”，通常可理解为被诉行政行为有可能对起诉人的权利义务造成区别于其他人的特别损害或者不利影响，且起诉人无法通过其他有效方式寻求救济。

在房屋拆迁相关案件中，承租人虽非法定补偿对象，但如前所述，其基于租赁关系受让行使的占有、使用权能，以及在承租房屋上形成的添附、投入的经营利益，均有因拆迁受损之可能。当承租人对被拆迁房屋享有独立的补偿利益，且该利益在补偿义务主体对该房屋的征收补偿程序中未得到解决时，即可认为政府存在侵犯承租人合法权益的可能性，承租人由此取得行政诉讼法意义上的“原告主体资格”，可以直接以具有补偿职责的政府机构为被告提起行政诉讼主张补偿。

最高人民法院在（2020）最高法行再110号行政裁定（广东省开平市赤坎镇隐没堂茶馆诉开平市人民政府案）中，明确了这一裁判规则。该案中，最高人民法院认为：“开平市政府曾与厉齐协商解决相关独立于房屋所有权人的补偿事宜，已经明知承租人厉齐在被征收房屋上具有不可忽略的添附并且依法经营隐没堂茶馆，也明知厉齐在本次征收补偿中存在着独立于房屋所有权人的、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定应当享有的添附补偿和停产停业损失补偿等重大补偿利益。但是，开平市政府在与厉齐协商未能达成协议后，径行与房屋所有权人签订安置补偿协议；且该安置补偿协议也未约定有关隐没堂茶馆停产停业损失、装修费用等的补偿，其后又未就上述补偿问题另行对厉齐（隐没堂茶馆）作出补偿决定，明显存在侵犯厉齐（隐没堂茶馆）补偿利益的可能性。在开平市政府既未通过补偿决定也未通过安置补偿协议解决隐没堂茶馆独立的补偿利益的情况下，一审法院以厉齐（隐没堂茶馆）不具有直接向征收人提出补偿请求的权利而认定其不具有原告主体资格，二审法院以厉齐（隐没堂茶馆）未通过涉案房屋所有权人（被征收人）向房屋征收机构提出相关的补偿要求等为由，分别驳回厉齐（隐没堂茶馆）的起诉、上诉，属于错误理解《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，应予纠正。”

该裁判要旨可以概括为：房屋的市场化承租人通常与补偿行为不具有利害关系，其可以通过民事诉讼解决与房屋所有权人之间的租赁合同纠纷；但补偿义务主体在知道或者应当知道存在房屋承租人且承租人具有独立补偿利益后，既未在其与房屋所有权人签订的安置补偿协议或者作出的补偿决定中给付上述独立补偿利益，也未另行与承租人签订安置补偿协议或者作出补偿决定予以解决的，承租人有权以自己名义主张上述独立的补偿利益。

地方法院的裁判实践亦遵循了同一规则。在（2024）新行终51号案（徐某诉昌吉市人民政府不履行房屋征收补偿职责案）中，新疆维吾尔自治区高级人民法院审理认为，“当征收主体与房屋所有权人签订的补偿协议或作出的补偿决定中，没有包含承租人应当获得的补偿利益部分，承租人基于其对添附物的合法所有权，即产生独立向补偿义务主体主张补偿利益的请求权。本案中，房屋出租方刘某甲、刘某乙就案涉房屋已签订的补偿协议中，并未包含承租人徐某基于合法物权应获得的补偿部分。昌吉市政府作为案涉地块的征收主体，具有对徐某合法利益进行补偿的法定职责。”

此外，从司法审查的范围看，与行政复议同时审查行政行为合法性与合理性不同，行政诉讼原则上仅审查行政行为的合法性。具体到征收拆迁情景中，法院审查的是行政行为是否侵害了承租人的权益、政府是否应当对承租人履行补偿义务；至于补偿义务如何履行、补偿标准如何确定，应由行政机关依法首次判断，不属于法院径行代为决定的范围。仍以（2024）新行终51号案为例，法院认为：“因本案涉及集体土地征收，对于装饰装修、设施设备损失及经营性用房的停产停业损失、搬迁费、临时安置费的补偿标准及数额，须昌吉市政府根据案涉房屋项下土地性质及征收时规划现实情况依法作出首次判断。”这意味着，即便法院确认政府负有补偿职责，通常也是判令政府限期依法作出处理决定，而非直接确定补偿数额。

（二）承租人独立补偿利益的范围——添附（装饰装修）、搬迁费用与停产停业损失

基于损失填平原则，在确认政府的行政行为有侵害承租人权益可能性的前提下，对承租人的补偿应以其因行政行为实际遭受的损失为限。由于租赁关系具有相对性，且征收等行政行为以房屋所有权人为法定补偿对象，行政行为并不与承租人直接发生行政法律关系；拆迁导致的直接后果是房屋这一物的灭失，承租人的损失来源于其受让行使的占有、使用权能被剥夺，以及其基于承租行为在房屋上形成的添附和经营利益受损。结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条关于补偿范围的规定和司法实践，承租人可能主张的独立补偿利益主要包括三类：一是承租人投入形成的装饰装修及添附物损失；二是因搬迁产生的搬迁费、设备迁移费等费用；三是承租人依法经营场所被拆迁产生的停产停业损失。

需要注意的是，承租人的上述利益并非在任何情形下均可直接向政府主张。如果政府在作出补偿决定或签订补偿协议时，已经对房屋的装饰装修、搬迁费用、停产停业损失等项目向所有权人足额补偿，则相关利益已在行政程序中获得解决，承租人应当依据租赁合同通过民事渠道向出租人主张补偿权益分配，而不能再向政府重复主张。安徽省高级人民法院在（2020）皖行终1263号案中即阐明了这一层次关系：“承租人与土地征收补偿之间通常不存在直接利害关系，承租人可通过民事诉讼等方式解决其与出租方之间的租赁合同纠纷。然而，当补偿义务主体在与房屋所有权人签订的安置补偿协议或作出的补偿决定中未包括承租人的搬迁、停产停业损失等补偿时，承租人有权主张独立的补偿利益。”该案同时指出，停产停业损失系因征收行为给经营者合法开展经营活动造成临时性障碍而产生，本质上是一种过渡性费用损失，应根据企业实际情况合理确定停业期限，并结合征收补偿方案及当地实际，参考实践中的通常做法，依法对承租人进行公平合理的补偿。

如有效的租赁合同中已对拆迁补偿利益的归属作出明确约定，则应尊重当事人意思自治，按照约定履行。实践中，当租赁合同中存在“遇政府征收拆迁，装饰装修归出租人所有，承租人放弃补偿”等条款的约定，且相关租赁合同有效时，往往直接决定承租人是否还享有独立补偿利益。

综合上述法律规定与裁判规则，政府机构在房屋拆迁工作中应对承租人补偿诉求时，建议把握以下要点：

（一）明确房屋拆迁项目的法律属性。结合项目的推进方式，研判确定房屋拆迁项目是否属于政府行使行政征收强制性公权力的行政征收活动，还是处于尚未启动行政征收程序，通过民事协商方式达成拆迁补偿的协商拆迁活动。如果属于后者，则在房屋拆迁实施过程中，要求所有权人（被拆迁人）自行负责清租；对于承租人提出的补偿诉求，告知其应当遵从“民事合同相对性”原则通过民事渠道寻求救济。

（二）在现状调查登记阶段全面摸排租赁关系。对被征收房屋是否存在租赁关系、承租人是否形成不可分割的添附、是否持照经营等情况进行调查核实并留存证据。凡明知或应知存在具有独立补偿利益的承租人的，应将其补偿问题一并纳入补偿方案统筹解决，避免因“程序遗漏”引发败诉风险。

（三）通过补偿协议或补偿决定实现独立补偿利益的闭环处理。政府可以选择在与所有权人签订的补偿协议中明确列明装饰装修、搬迁费用、停产停业损失等项目并足额给付，由承租人依据租赁合同向所有权人主张分配；也可以在与承租人协商的基础上，另行与承租人签订补偿协议或作出补偿决定。两条路径择一完成即可阻断承租人直接向政府主张补偿的请求权基础；反之，两条路径均未完成的，依照（2020）最高法行再110号案确立的规则，在行政征收活动中，承租人有权以自己的名义直接起诉政府。

（四）重视租赁合同约定的审查与运用。应对承租人诉求时，首先审查租赁合同对拆迁补偿利益归属的约定：合同明确约定添附归出租人所有、承租人放弃补偿的，或者租赁合同已履行完毕、已依约解除的，政府可据此主张承租人不具有独立补偿利益，不具备原告主体资格。

（五）对确应补偿的承租人依法主动作出处理决定。承租人提出补偿申请后，政府应当依法及时作出正式的行政处理决定或依法行政回复，而不宜仅以信访答复或口头告知、电话告知等非正式方式回应，以免因程序违法而引发行政复议或行政诉讼败诉风险。裁判实践表明，法院对承租人补偿诉求的审查以合法性审查为原则，补偿标准与数额由行政机关首次判断；政府主动、规范地行使该首次判断权，既是履行法定职责的要求，也有利于将争议化解在行政程序内，降低诉讼成本与败诉风险。

征收拆迁涉及重大公共利益与多元主体权益的平衡。政府唯有在程序上做到全面调查、不留遗漏，在实体上做到于法有据、应补尽补，方能在保障各方权益主体的合法权益时，稳妥高效地推进征收拆迁工作。