本文将结合最高院发布的典型案例、参考案例以及人民法院入库案例等重点案例对政府信息公开申请的疑难复杂问题进行分析，并提炼案例的指导意义。鉴于城中村改造、“三旧”改造属于近年来推进的政策性项目，与之直接相关的政府信息公开案例较少。因此，本文选取与城中村改造相似的征收项目中的政府信息公开案例作为分析对象。尽管项目性质存在差异，但所涉政府信息公开问题的法律依据一致，故相关案例仍具有参考价值。

问题一：反复、大量地提交政府信息公开申请，达到何种程度可认定为滥用政府信息公开制度？

（一）问题描述

《政府信息公开条例》的立法宗旨，在于保障公民、法人和其他组织依法平等获取政府信息，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务效能。我国政府信息公开制度秉持“以公开为常态、不公开为例外”的基本原则，在申请程序上不设前置性门槛，力求最大限度便利申请人行使知情权，体现了透明政府、服务政府的价值导向。然而，在城中村项目推进过程中部分当事人出于推动行政机关对其个人诉求予以重视或回应的考虑，可能反复、大量地提交政府信息公开申请，且申请内容高度雷同或实质重复，甚至涵盖已依法答复过的同类信息。此类行为虽形式上符合申请条件，但客观上可能挤占行政机关有限的行政资源，干扰正常的信息公开工作秩序，也偏离了《政府信息公开条例》保障知情权的制度初衷。《政府信息公开条例》第三十五条为行政机关应对滥用申请行为提供了明确的法律依据，但条文并未就“数量、频次明显超过合理范围”设定统一的量化标准，这既是立法为适应个案差异而预留的判断空间，也对行政机关的裁量能力提出了更高要求。

（二）法律规定

1. 《政府信息公开条例》第三十五条：申请数量、频次明显超过合理范围的，可要求申请人说明理由；理由不合理的，告知不予处理；理由合理但无法按期答复的，可确定延迟答复的合理期限。

2. 《政府信息公开条例》第四十二条：行政机关依申请提供政府信息，不收取费用。但是，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费。行政机关收取信息处理费的具体办法由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、全国政府信息公开工作主管部门制定。

3. 《政府信息公开信息处理费管理办法》：对信息处理费收费标准作出了规定，可以按件计收，也可以按量计收。

4. 《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）第十六条：要充分尊重和保护公民、法人或者其他组织的知情权，依法及时审理当事人提起的涉及申请政府信息公开的案件。但对于当事人明显违反《中华人民共和国政府信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案……

（三）典型案例

【案件名称】陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案（入选《最高人民法院公报》2015 年第 11 期，案号：2015通中行终字第 00131 号）

【裁判要旨】如果公民提起政府信息公开申请违背了《政府信息公开条例》的立法本意且不具有善意，就会构成知情权的滥用。当事⼈反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知⽆正当理由⽽反复提起诉讼，⼈⺠法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益、⽬的不当、有悖诚信的起诉⾏为，因违背了诉权⾏使的必要性，丧失了权利⾏使的正当性，应认定构成滥⽤诉权⾏为。

【案情简介】2013年至2015年1月，陆红霞与其父陆富国、伯母张兰三人以“生活需要”为由，分别向南通市政府、市发改委等至少8个机关提起至少94次信息公开申请，内容包罗万象；收到答复后又提起至少39次行政复议、至少36次诉讼。

【裁判观点】陆红霞申请真实目的并非获取信息，而是借此表达不满情绪，并向政府及其相关部⻔施加答复、⾏政复议和诉讼的压⼒，以实现拆迁补偿安置利益的最⼤化。当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起诉讼，⼈⺠法院对其起诉应严格依法审查。本案原告陆红霞所提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、⽬的不当、有悖诚信，违背了诉权⾏使的必要性，因⽽也就失去了权利⾏使的正当性，属于典型的滥⽤诉权⾏为，最终裁定驳回原告的起诉。

问题二：内部信息与过程性信息在什么情况下应当予以公开？

（一）问题描述

城中村改造项目涉及内容、事项繁杂，在项目推进过程中可能存在诸多的内部信息或过程性信息，此等信息需要结合实际情况加以判断：一旦内部形成的信息或者过程性信息开始外化，所记载内容直接设定当事人权利义务且对外发生了法律效力，则认定该信息对当事人的合法权益产生了实际影响，应当予以公开。

（二）法律规定

1. 《政府信息公开条例》第十六条：行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。

2. 《政府信息公开条例》第三十七条：申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。

（三）典型案例

【案件名称】许某云诉北京市大兴区人民政府、北京市政府 政府信息公开及行政复议案（人民法院入库案例，案号：2019京04行初1034号）

【裁判要旨】法院重点审查会议纪要是否“外化”并对外产生法律效力：纪要内容为被拆迁人提供购房装修补贴的决议，拆迁人据此制定实施方案并与被拆迁人签订补贴协议，直接作为补偿依据，已实际影响被拆迁人权利义务。

【基本案情】原告许某云向被告大兴区政府申请公开北京市大兴区旧宫镇集贤地区旧村改造土地一级开发项目，北京市大兴区人民政府会议纪要。被告答复原告申请事项属于被告大兴区政府制作的内部管理信息，不属于应当公开的政府信息。

【裁判观点】法院认为该纪要并非单纯的内部工作流程信息，已外化并对相对人权利义务产生实际影响——纪要中关于购房装修补贴的决议已被拆迁人某置业公司作为制定实施方案和签订补贴协议的直接依据，不属于内部事务信息；大兴区政府作出的答复认定事实不清、适用法律错误，判决撤销并重新作出答复。

问题三：城中村改造项目信息公开如何平衡公共利益与商业秘密、个人隐私保护？

（一）问题描述

城中村改造项目通常被定性为社会公共利益项目，其整体推进无疑承载着改善人居环境、优化城市功能、促进经济社会发展的公共目标，具有显著的公益属性。然而，该项目在实施过程中，不仅涉及行政机关的规划决策和执法管理，更直接牵涉被拆迁人、房屋权利人、承租人及其他利害关系人的切身利益，形成一个多元主体共存的利益格局。与此同时，项目推进中不可避免地会接触到大量个人信息，如权利人的身份信息、产权状况、补偿协议内容，以及相关企业的经营数据、技术资料等，这些信息可能同时涉及个人隐私和商业秘密的保护问题。因此，如何在保障公众知情权、监督权的前提下，兼顾对个体合法权益的尊重与保护，成为城中村改造信息公开工作中必须审慎应对的关键问题。

（二）法律规定

1. 《政府信息公开条例》第十五条：涉及商业秘密、个人隐私的，不得公开；但第三方同意或行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，予以公开。

2. 《政府信息公开条例》第二十一条：除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。

3. 《政府信息公开条例》第三十二条：依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。

4. 《政府信息公开条例》第三十七条：申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。

（三）典型案例

  案例一   

【案件名称】韩某井诉扬州市生态科技新城杭集镇人民政府信息公开案（人民法院案例库，入库编号：2024-12-3-013-003，案号：2019苏10行终226号）

【裁判要旨】政府信息公开如果涉及个人隐私问题，可将个人隐私有关内容进行删减后依法公开，而不是一律以公开后可能损害第三方合法权益为由不予公开。

【基本案情】申请人要求公开（1）各分户调查结果，包括经确认的房屋权属、用途、建筑面积、初步评估结果等；（2）各分户补偿安置情况，包括安置房地点、面积、套数、补偿金额、困难照顾、拆迁最低住房保障情况等；（3）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。镇政府认为申请公开的信息涉及第三方个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益为由不予公开。

【裁判观点】法院认为，土地征收、房屋征收等方面的政府信息，属于政府应当主动公开的范畴；即使申请人所申请的政府信息涉及其他被拆迁人的隐私，行政机关也应在将涉及其他被拆迁人的个人隐私有关内容进行删减后依法公开，而不能以所申请的政府信息涉及第三方个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益为由不予公开。

  案例二   

【案件名称】齐某喜诉上海市松江区人民政府信息公开案（最高院参考案例，案号：2017最高法行申312号）

【裁判要旨】申请人申请的政府信息只有一部分或非主要内容涉及商业秘密或者个人隐私的，行政机关可通过简单区分处理后公开的，无需征求第三方意见。

【基本案情】申请人申请获取沪松府强拆决字（2013）第39号文件。行政机关在提供信息过程中保留当事人姓氏，隐去其名字，隐去其住所及违法建筑的具体地址（即隐去具体路名及门牌号，表述为上海市松江区泗泾镇），其余内容不变。

【裁判观点】法院认为，如果政府信息公开申请人申请的政府信息只有一部分或非主要内容涉及商业秘密或者个人隐私，行政机关可以根据《政府信息公开条例》第二十二条（2019年修订后为第三十七条）的规定，作出区分处理后，迳行作出告知，而无需征求第三方意见后再予答复。如此，既能够保障政府信息公开申请人在最短时间内获取有效信息，又有效保护了第三方合法权益，还节约了行政资源。

问题四：群众将城中村改造误认为征收项目，申请“征收公告/征收决定”等并不存在的文件，如何处理？

（一）问题描述

群众容易将城中村改造与土地征收混为一谈，认为政府必然制作了“征收公告”“征收决定”等文件，进而向行政机关申请公开此类信息。城中村改造与土地（房屋）征收在法律性质上存在本质区别：征收是行政机关基于公共利益需要，依法定程序强制取得集体土地、国有土地上房屋所有权的行政行为，必然会形成征地批复、征收决定、征收公告等法定文书；而城中村改造多采取“政府引导、市场运作、协商补偿”的模式，由实施主体与权利人通过协商签订补偿安置协议，行政机关在整个过程中未必制作征收类文书。对行政机关而言，此类申请的处理难点在于：既要通过充分、规范的检索证明相关信息确实不存在，又不能简单答复“信息不存在”了事——如不向群众释明项目性质和信息不存在的客观原因，极易引发群众对项目猜疑，衍生不必要的行政复议和诉讼。

（二）法律规定

1. 《政府信息公开条例》第三十六条第（四）项：经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。

2. 《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2025〕8号）第五条：被告对其作出的政府信息公开、不予公开等行为的合法性承担举证责任。有下列情形之一的，被告应当承担相应的举证责任：（六）被告主张信息不存在的，应就尽合理检索义务等事实举证或作出合理说明。

（三）典型案例

【基本案情】陈某申请公开：1.拟征收土地现状调查结论或报告、社会稳定风险评估结果、征收土地预公告；2.征地批准(批复)文件、征地红线图；3.土地征收决定与公告、征地补偿安置方案、公告与听证结果；4.征收土地的补偿安置方案具体实施细则；5.征收地上附着物的补偿安置方案具体实施细则。某街道办在档案管理信息系统进行检索，未查找到相关信息，遂告知申请人所申请公开的政府信息不存在。

【裁判观点】城中村改造项目与征收项目的项目性质具有本质区别，不同项目形成的政府信息亦有不同。而案涉房屋拆迁属城中村改造项目，并未作出土地征收决定、征收公告等征收类文书；行政机关已通过多个关键词检索尽合理检索义务，告知“信息不存在”事实清楚、程序合法。

（一）重复多次申请，依法规制。首先，程序先行。对数量、频次明显超过合理范围的申请，应当先要求申请人说明理由，只有理由不合理的，方可依据《政府信息公开条例》第三十五条作出不予处理答复；理由合理但无法按期答复的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。其次，梯度规制。信息处理收费机制与不予处理决定并非“择一适用”的对立关系，而是以申请人说明理由的合理性为核心分界点：理由合理的，行政机关应当处理申请，并可依据《政府信息公开条例》第四十二条及《政府信息公开信息处理费管理办法》收取信息处理费，通过成本分担机制引导申请人合理行使权利；理由不合理、明显以信息公开为工具实现其他目的的，方可作出不予处理答复。最后，证据留存。行政机关应当注意统计并留存申请人历次申请的数量、频次、内容雷同等证据，为“明显超过合理范围”的认定以及后续复议、诉讼应对提供支撑。

（二）过程性信息，不能一刀切拒绝公开。城中村改造中，项目指挥部、属地人民政府形成的会议纪要、招商洽谈记录等过程性信息，不能一概拒绝公开。判断核心在于是否外化、是否直接设定群众权利义务：凡已作为补偿安置、签约依据的，申请人提出政府信息公开申请时，应予公开或作区分处理后公开；纯内部工作流程、尚在酝酿讨论的方案以及对群众的权利义务不产生影响的方案，方可依法不予公开。

（三）隐私性信息，区分处理。对涉及个人隐私的部分通过删减、遮盖等脱敏处理后，公开其余内容，而不能简单以“涉及第三方个人隐私”为由整体拒绝。在城中村改造项目中，权籍调查调查结果、补偿安置情况等属于群众高度关注的信息，行政机关应当主动做好区分处理工作，在保障公众知情权的同时兼顾个人隐私保护。此外，当申请信息仅有一部分或非主要内容涉及商业秘密、个人隐私时，行政机关可依法作区分处理后直接答复，无需先履行征求第三方意见程序，兼顾答复效率与第三方权益保护。

（四）信息不存在，检索到位。申请人容易将城中村改造项目与征收类项目混为一谈，而申请公开征收类信息。对这类申请，行政机关应：①检索时覆盖电子档案、纸质档案并可视情向指挥部、街道办发协查函，固定检索记录（包括检索时间、检索系统、检索关键词、检索结果截图等）；②如实告知“信息不存在”，并主动说明项目性质（系城中村改造/协议搬迁，非集体土地征收或者国有土地上房屋征收），必要时提供改造方案、改造公告等现有文件以消除误解；③若项目确涉集体土地征收或者国有土地上房屋征收，则应提供对应的征地公告与补偿安置方案。如此既守住“信息不存在”答复的合法性，又避免因不释明引发不必要的争议。

政府信息公开与答复工作核心是“程序规范、区分精准、留痕充分、释明到位”。在实际操作中嵌入这些细节，不仅能降低法律风险，也能让群众在改造过程中感受到透明与公平，为项目推进减少阻力。希望这些建议能为基层工作人员提供切实帮助。