从“三旧”改造到“低效用地再开发”：广东这份政策征求意见稿有哪些看点

2026年9月3日，广东省自然资源厅就《关于加快推进低效用地再开发促进高质量发展的若干措施（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”）公开征求意见。征求意见稿共18条，分五个板块。本文主要梳理新政意见稿出台背景、对“三旧”改造的承继与革新，以及落地后的影响。

01.

一、新政意见稿制定的背景

广东的低效用地再开发，绕不开“三旧”改造——旧城镇、旧厂房、旧村庄。这项制度自2009年起步，至今已走过十七年。到2026年，它又迎来一次系统性的制度更新。这份拟出台的低效用地再开发新政，有清晰的宏观逻辑与上位政策脉络。

先说上位政策。党的二十大报告提出“实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用”；党的二十届三中全会要求城乡建设从增量扩张转向存量提质增效。国家层面接连出台文件，为存量土地盘活提供顶层指引：2023年7月23日，《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25 号）出台，确立了“坚持规划先行、依法征收”“坚持公平公开、净地出让”的改造原则。上述政策文件，分别从“低效用地再开发”和“城中村改造”两个切口，为广东存量土地二次开发新政策提供了直接依据。其中，“依法征收、净地出让”这八个字，是理解征求意见稿革新逻辑的核心。2024 年，中共中央、国务院印发《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，把节约集约利用资源作为绿色转型的重要抓手；2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，系统部署城市更新，其中存量用地再开发是核心内容之一。

再看部委政策。2023年9月，自然资源部印发实施《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171 号），以“低效用地”概念取代“三旧”概念，首批43城试点，广州、深圳、佛山、东莞等广东（粤港澳大湾区内地）九市入选试点。

广东省试点进程。2025年4月，自然资源部试点扩围，广东21个地市全部纳入，成为全国唯一全省域试点省份。2026年1月，《广东省全域推进低效用地再开发试点实施方案》（粤府函〔2026〕18 号）出台。

高质量发展需要。推动经济高质量发展，对土地资源的配置效率提出了更高要求。“三旧”改造在广东推行多年，沉淀出几类亟待破解的问题：入库有门槛，2009年12月31日这一时点卡住了部分存量资源；规划调整难，控规覆盖不全、单元规划效力不明；税费负担重，工改商项目移交公益性用地比例高、地价款计收复杂；征拆推进难，少数原权利人“钉”住项目，市场主体难以推进。这些问题共同指向一个现实：存量土地资源的盘活，需要更系统、更清晰的制度供给。与此同时，征地拆迁的合规性要求也在进一步提升。随着法治化进程的推进，征地拆迁从程序规范到补偿安置、从群众权益保障到社会稳定风险评估，标准都在不断提高。过去相对粗放的推进方式，如今必须严格遵循法定程序依法征收、净地出让。这对“三旧”改造的规范化、法治化运作提出了新的更高要求，也倒逼存量改造项目在合规框架下推进。

正是在上述背景下，征求意见稿（拟出台新政）应运而生，既是对存量问题的系统回应，也是对高质量发展用地需求的制度供给。

02.

广东省“三旧”改造历史沿革

要判断这份文件承继了什么、革新了什么，先看它从哪里来。广东“三旧”改造政策大体走过五个阶段：

起步试点（2009–2013）。2008 年，原国土资源部与广东省人民政府合作共建节约集约用地试点示范省，率先提出“三旧”改造概念。2009年，粤府〔2009〕78号《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》出台，这是全国第一份省级“三旧”改造政策文件，确立了“政府引导、市场运作、明晰产权、节约集约、尊重历史”的原则，划定了旧城镇、旧厂房、旧村庄三类对象，并设计了原权利人自行改造、市场主体收购归宗改造、农村集体经济组织自主改造、政府收回储备改造四种模式。这一阶段，“三旧”改造按照“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的要求推进。

常态推进（2013–2016）。2013年6月，经国务院同意，原国土资源部批复《国土资源部关于广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案的批复》（国土资函〔2013〕371号），将“三旧”改造从试点转为常态化运作，明确其作为一项长期工作深入开展，目标年为2020年。该批复提出“在深化‘三旧’改造试点探索的基础上，全面推进城镇、开发区、工业项目、基础设施、农村建设节约集约用地”，标志着“三旧”改造从地方试点上升为部省共建、常态推进的制度安排。同年6月，原国土资源部与广东省人民政府联合召开推进节约集约用地示范省建设会议，进一步部署示范省建设的深入实施。

提升推进（2016–2018）。粤府〔2016〕96 号《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》出台，将“三旧”改造定位为长期性的重点工作，引入单元规划，创新了原土地权利人自行改造的工改商项目须无偿移交不低于项目用地总面积15%公益性用地的机制，并建立了完成改造任务按不少于改造面积20%奖励用地指标的增存挂钩机制。同年11月，原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，在总结广东“三旧”改造经验的基础上，从国家层面对城镇低效用地再开发作出顶层设计。

深化推进（2019–2021）。粤府〔2019〕71 号《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》是这一阶段的核心文件。它首次系统回应“少数原权利人‘钉’住项目”的难点——首创政府裁决机制，在按份共有人、区分所有权人、旧村庄村民（户代表）等占三分之二以上份额或人数的权利主体同意的情况下，且经调解仍不能达成一致时，可由政府裁决搬迁补偿安置协议的合理性并限期搬迁。同时降低入库门槛，允许上盖物占地比例低于30%。该文件以国土资函〔2013〕371号和粤府〔2009〕78号、〔2016〕96号为依据制定，标志着“三旧”改造进入深化改革阶段。

法治化推进（2021 至今）。广东省人民政府令第 279 号《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》自2021年3月1日起施行，是全国首部“三旧”改造省级政府规章，把协议出让等核心制度以规章形式固定下来，实现了“三旧”改造从政策性文件到政府规章的规范化提升。2023 年以后，政策方向从“三旧”转向“低效用地再开发”：自然资源部 171 号文以“低效用地”取代“三旧”概念，试点 43 城。本次征求意见稿，正是这一转向在广东的深化落地，配套政策推陈出新。

03.

新政意见稿对“三旧”改造的承继与革新

征求意见稿共18条，五个板块：优化改造开发路径（第1–4条）、促进产权归集整合（第5–7条）、鼓励复合高效利用（第8–10条）、妥善处理历史遗留问题（第11–14条）、加强工作基础保障（第15–18条）。

从征求意见稿条文结构看，其制度设计可归纳为“承继”与“革新”两条主线，分别梳理如下：

（一）新政承继了什么

这部分制度，读者能在十七年的“三旧”政策里找到出处。

政府收储改造（第1条）。78 号文（十）明确“为城市基础设施和公共设施建设或实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的”，由政府“依法收回、收购土地使用权，纳入土地储备”。171号文第 4 点进一步提出以“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”推动收储。征求意见稿第 1 条承继上述机制，并将收储改造确立为低效用地再开发的首要路径。

农村集体经济组织自行改造（第2条）。78 号文（十四）（十五）已允许符合规划、不用于商品住宅开发的旧村庄由农村集体经济组织自行改造或合作改造，96号文（六）进一步明确“不得用于商品住宅开发”。第 2 条在此基础上扩展，允许集体按新规划用途（商品住宅除外）实行再开发，并新增“征为国有且改造后用于工业用途的，可协议出让给集体经济组织或其全资子公司”。

单一主体归宗改造（第 5 条）。78号文（十二）首创“市场主体可以收购相邻多宗地块，申请进行集中改造”、由土地部门“将分散的土地归宗”，279 号令第十四条以规章形式固化为“通过收购归宗、作价入股或者权益转移等方式形成单一改造主体”。第5条完整承继，并首次在省级文件中提出“老旧住房自主更新项目”。

边角地、夹心地、插花地纳入改造（第 5、6 条）。78号文（十九）首创边角地、夹心地、插花地可“一并纳入‘三旧’改造范围”，并允许“通过土地位置调换等方式”调整使用。171 号文第 10 点进一步明确零星低效用地可按“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则进行置换。征求意见稿第 5 条（老旧住房自主更新项目纳入零星用地）、第 6 条（土地置换）承继这一制度，并在第 6 条新增“不认定为交易行为、不涉及核缴相关税费”的财税定性。

协议出让方式（第 2、5、7、11条）。78 号文（十一）允许划拨土地使用权协议补办出让，279 号令第二十二条明确“‘三旧’用地、‘三地’和其他用地……可以以协议方式出让给符合条件的改造主体”。征求意见稿承继这一供地方式：第 2 条（集体自行改造“经批准可以协议方式办理相关用地手续”）、第 5 条（归宗改造“可以协议方式办理供地手续”）、第 7 条（工业集聚“以协议方式重新安排工业用地”）、第 11 条（历史遗留用地“可以划拨或协议出让”），并在此基础上加上前述“商品住宅除外”的关键限定。

历史遗留用地分类处置（第11条）。78号文（十七）首创以 1987 年 1 月 1 日、2007 年 6 月 30 日为时点的差别化处置，96号文（八）（九）完善审批机制。171号文第 14 点改以“全国国土调查结果、区分发生的不同时期”为处置框架，征求意见稿第 11 条承继这一框架，并首次明确“从旧兼从轻”原则。

增存挂钩机制（第 17 条）。96号文（十七）首创“完成‘三旧’改造年度任务的，按照不少于完成改造面积的 20% 奖励用地计划指标”，279号令第三十条明确结合建设用地“增存挂钩”机制进行处置。征求意见稿第17条承继并升级为省级差异化增存配比。

（二）新政革新了什么

革新集中于九项制度安排，其中最后一项涉及供地方式的规则收紧，法律意义最为突出。

国有企业多方式盘活存量土地（第 4 条）。这呼应了国有企业存量土地盘活的政策导向，明确了自主、出租、转让、合作、资产调拨或划转、兼并重组、收回退出、引入第三方资金等方式，并鼓励国有资本投资、运营公司参与。

工业用地集聚“以地换地”“以物业换土地”（第 7 条）。针对工业用地“原地升级”受规划指标、产能、环保容量制约的瓶颈，允许政府收回原建设用地后，以协议方式为原权利人重新安排工业用地、产业用房或“房券”。原权利人签订收回协议后，可先行办理新地块出让、建设手续，新厂区投产后再移交原地块。置换后土地的取得成本，为协议出让价款与置换前土地取得成本之和。

存量建筑功能转换“视为符合详细规划”（第 9 条）。符合正面清单和比例管控要求的功能转换，视为符合详细规划，可省去控规修改的公示和审批时间。涉及简易低风险、微改造项目的，可探索规划许可豁免。

土地置换“不认定为交易行为”（第 6 条）。国有建设用地之间、集体建设用地之间可“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”，不认定为交易行为，不核缴相关税费，办理不动产登记无需提交税费缴纳凭证。这是对 96 号文“完善用地手续”政策的精细化，直击零星用地置换中契税、土地增值税的痛点。

过渡期延长至最长 15 年（第 10 条）。171 号文规定过渡期“以 5 年为限”。征求意见稿允许过渡期届满后申请继续临时利用，连同过渡期在内的临时利用总年限不超过地块剩余土地使用年限、原则上不超过15年。对养老、托育、医疗、文创等回报周期长的行业，5 年明显不够，这一延长是实质利好。使用期间如遇政府征收，按不动产登记用途补偿。

历史遗留用地“从旧兼从轻”（第 11 条）。对“二调”“三调”均认定为建设用地且符合规划、补偿安置、权属清晰无争议的，按“从旧兼从轻”原则，依用地行为发生时的土地管理规定处理，允许完善转用或征收手续，除政府收储后公开出让外，可以划拨或协议出让。

新旧政策衔接（第 13 条）。这是存量“三旧”项目的分类处置安排。此前由市场主体主导的“三旧”项目实行清单化闭环管理，按“能转尽转、应转尽转”分类处置：尚未实施征地拆迁、动工建设等实质性改造行为的，引导退出；已实施实质性改造行为的，推动转为“依法征收、净地出让”模式；确需继续按“三旧”模式实施的，原则上需在 2029 年底前完成土地供应。

综合评价、带设计方案出让（第 16 条）。在“净地”供应前提下，支持建立公开择优的竞争性准入机制，将企业资质、开发运营方案等指标纳入供地方案，以土地利用综合条件最优确定受让方，或组织编制实施方案、设计方案纳入供地方案。这是对传统土地挂牌出让“价高者得”的合理修正。

“商品住宅用地不得协议出让”。这是最容易被忽视、但法律意义最重的革新，笔者在下文单独展开论述。

（三）“商品住宅除外”：“净地出让”原则的落地

征求意见稿中有三处“商品住宅除外”：

这三处的含义，需要放在上位政策和历史沿革里看：

国办发〔2023〕25 号确立“公平公开、净地出让”原则，这是城中村改造的核心模式，但 25 号文本身并未明确限定“商品住宅”不得“协议出让”。自然资发〔2023〕171 号第 4 点有“商品住宅除外”的限制，但只针对“产业地块整体供应给相邻产业项目增资扩产”这一个场景。

历史政策则更宽。粤府〔2009〕78 号、〔2016〕96 号、〔2019〕71 号、279 号令都允许“三旧”用地协议出让，包括商品住宅用途。279 号令第二十二条甚至明确：“‘三旧’用地、‘三地’和其他用地，除政府收储后按照规定划拨或者公开出让的情形外，可以以协议方式出让给符合条件的改造主体”，并没有排除商品住宅。

征求意见稿第一次把“商品住宅除外”系统性地写进协议出让、归宗改造、混合兼容三个场景。这意味着：

· 商品住宅用地必须通过净地出让取得，即公开“招拍挂”、综合评价出让或带设计方案出让，不能再以收购归宗、单一主体改造等协议方式获取；

· 集体经济组织不得自行改造用于商品住宅开发。

对深圳、广州、东莞等大量依赖“市场主体主导三旧改造”的地区，这是一次明确的规则收紧。商品住宅用地的取得路径被限定在公开市场，工业、商业、办公、公益性用地则仍可协议出让。

（四）基本判断：新政旨在承继而非替代“三旧”改造

尽管征求意见稿全文未使用“三旧”字样，全部改采“低效用地”概念。但这并非完全另起炉灶。就定位而言，可概括为三位一体：对“三旧”改造行之有效的制度，是承继与细化的“升级版”；对存量项目，是分类处置、限期完成的制度安排；对“低效用地再开发”，是构建新制度体系。三者共同锚定国办发〔2023〕25 号“依法征收、净地出让”这一原则，系将该等中央文件精神和要求落实到广东省的关键举措。

04.

新政出台后实施预期与展望

征求意见稿有效期5年，施行日期留待正式文件确定。从制度、市场、实施三个层面看，这份文件落地后的走向已经可以做出一些判断。

制度层面——有望走向立法化。参照 279 号令从政策文件到政府规章的路径，这份文件试行 5 年后，有望上升为省级地方性法规或政府规章。171号文试点期限原则上为 4 年，约至 2027 年届满，广东作为粤港澳大湾区内地九市首批纳入国家试点以及全国唯一的全域推进低效用地再开发试点的省份，可能率先把试点经验固化为更稳定的制度安排。届时，“低效用地再开发”有望像“三旧”改造一样，形成从政策性文件到政府规章、再到地方性法规的完整制度链条。

市场层面——存量土地的价值将被重新评估。工业用地集聚、存量建筑功能转换、过渡期延长，直接提升存量土地的盘活空间与利用价值。综合评价出让利好符合产业导向的企业与项目，促使开发主体从关注地价转向关注方案质量，行业集中度可能进一步提升。专项债、资产支持证券、“投贷结合”等金融工具将拓展融资渠道，两级国企会深度参与存量土地盘活，成为重要的市场参与力量。值得注意的是，商品住宅用地取得路径收紧后，居住用地“一二级联动开发”模式宣告终结，住宅开发企业的拿地策略也将相应调整。

实施层面——期限硬约束需要盯住。存量“三旧”改造项目2029年底前完成土地供应的时间表，这是一个明确的倒排工期，以此加速存量“三旧”改造项目出清。存量项目改造主体宜抓住存量项目出清政策窗口期，优化加力推进项目实施，以实现土地供应。

05.

结  语

从2009年粤府〔2009〕78 号政策文件首开存量土地二次开发先河，“摸着石头过河”，到2026年征求意见稿对低效用地再开发的系统重塑，广东用了十七年完成“三旧”改造到“低效用地再开发”的政策转向。这份文件既是对过去十七年实践的总结，也是对未来五年存量土地盘活的引领。其中“商品住宅不得协议出让”这一安排，把国办发〔2023〕25 号中央政策文件“依法征收、净地出让”原则落到了具体条款上，将对广东商品住宅用地市场、存量土地二次开发产生长远影响。正式文件出台前，这份征求意见稿的每一处修改，都值得市场关注。