近年来，建设粤港澳大湾区与实施城市更新行动相继被明确为国家战略与行动，分别承载着新型城镇化与区域协同发展、推动城市开发建设模式转型的重要历史使命。东莞毗邻港澳、紧接广深，是粤港澳大湾区重要的节点城市，在前述两大国家战略叠加的时代机遇下，城市高质量发展驶入快车道。但与此同时，东莞市作为千万人口、万亿GDP的“双万”超大城市，市域土地面积小、土地开发强度大，向存量要增量、向低效要效益，据此实现产业转型升级、人居环境改善并提升城市品质，成为东莞城市高质量发展的必然选择。据官方信息介绍，当前东莞市划定的405个城中村主要集中于市、镇中心区和松山湖、滨海湾新区等经济活跃、产业集聚区域，现状配套设施不足、公共服务不均、安全隐患较大、人居环境欠佳，成为城市治理难点和民意焦点，亟需实施改造。

而按照拆除新建形式实施的城中村改造项目是一项综合的系统性工程，涉及的权益人众多，利益关系与诉求多元，实践中项目推进实施工作相当繁杂。但长期以来，城中村改造始终缺乏专项的法律法规支撑与保障，一定程度上降低了改造实施的成效。2023年7月24日，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25 号，以下简称“国办25号文”），提出“规划先行、依法征收、净地出让”的城中村改造实施模式，为超大特大城市积极稳步推进城中村改造提出了明确的上位政策指引。同年10月30日举行的中央金融工作会议提出，要实施好规划建设保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设等“三大工程”，构建房地产发展新模式。同一时期，广东省委也作出“1310”具体部署，要求各地市深入实施“百县千镇万村高质量发展工程”，在城乡区域协调发展上取得新突破。

在上述国家、广东省层面政策支持与工作部署下，应东莞市城中村改造工作所需，东莞市用足用好《立法法》授予的地方性法规立法权限，历经多次立法调研、专家论证、征求意见以及多轮审议，以地方性法规立法的形式出台了《东莞市城中村改造条例》，主要聚焦拆除新建类城中村改造的规范与管理，同时也对整治提升类城中村改造项目作有多条原则性规定，以立法创新填补制度空白，以法治思维破解存量土地开发痛点，是东莞市关于存量土地开发经验与实践的重要总结与提炼，也为下一阶段东莞市推进和规范管理城中村改造，推进低效用地再开发，优化城市空间格局，改善人居环境，实现产业转型升级，推动城市高质量发展奠定了法规制度保障。

国办25号文提出，城中村改造项目分为拆除新建、整治提升、拆整结合三类，具备条件的城中村实施拆除新建，不具备条件的要开展经常性整治提升，防控风险隐患，介于前两类之间的实施拆整结合；国办25号文同时还要求，城市人民政府要切实担负主体责任加强对城中村改造工作的领导，并落实资金平衡的主体责任。

（一）明确市、镇（街道、园区）政府职责。遵从上位政策的要求，综合考虑东莞市不设县（区）一级的“市直管镇（街道、园区）”二元行政体制，《东莞市城中村改造条例》第五条明确规定，市人民政府负责统筹本市城中村改造工作，建立城中村改造统筹协调工作机制，制定城中村改造重大政策措施，审定城中村改造相关重大事项。同时综合考虑东莞市简政放权、市级部分职能委托（授权）镇街行使的实际情况、镇人民政府与街道办事处、园区管委会的法定职责异同，条例第五条明确规定，镇人民政府负责组织实施本辖区内的城中村改造工作，街道办事处在本辖区内办理市人民政府交办的城中村改造相关工作，园区管理委员会应当按照规定的职责做好本辖区内城中村改造工作；条例明确了城中村改造过程中市人民政府与镇人民政府（街道办事处、园区管委会）职责分工与边界，以确保权、责、能匹配并由此形成工作合力。

（二）明确城中村改造的综合协调、管理部门。关于城中村改造的管理部门如何设定，中央至地方存在多种不同的机构设置实践；比如，在中央人民政府序列，规范管理实施城市更新行动、规范住房和城乡建设管理秩序的职责由住房和城乡建设部履行，规范管理城镇低效用地再开发、土地储备等涉及自然资源开发利用的职责由自然资源部履行；地方上，广州市、深圳市均已经将城市更新（含城中村改造）方面的管理职责划交住房和城乡建设局行使，上海市将负责组织编制城市更新指引、城市更新有关规划、土地管理等职责明确由规划资源部门行使，而由住房城乡建设管理部门按照职责推进旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造等城市更新相关工作并承担城市更新项目的建设管理职责。可见，城中村改造的管理部门各地多在住房和城乡建设管理部门与自然资源管理部门之间设立。

考虑到国办25号文划分的“拆除新建、整治提升、拆整结合”三类城中村改造项目，结合不同项目的实施特点与主要工作，东莞市据此对城中村改造的管理部门进行了职责明确与划定；根据东莞市人民政府对城中村改造工作的分工，市自然资源局负责研究制定拆除新建类改造相关政策、标准和规范；市住房城乡建设局负责研究制定整治提升类改造相关政策、标准和规范；拆整结合类项目由上述两部门共同实施指导,其中涉及拆除新建的由市自然资源局负责,涉及整治提升的由市住房城乡建设局负责。考虑到《东莞市城中村改造条例》的主要内容是关于规范管理拆除新建类城中村改造项目有关活动，为此条例第五条明确规定，市自然资源部门负责综合协调、管理城中村改造工作，市住房城乡建设、农业农村、城市管理综合执法等其他有关部门在其职责范围内负责城中村改造工作。此类条款设定，既明确了东莞市自然资源局作为城中村改造工作的综合协调、管理部门，又明确了东莞市住房和城乡建设局按其职责负责城中村改造工作相关工作，划清了城中村改造工作的有关部门职责，为城中村改造工作的顺利实施奠定制度保障。

改造模式

国办25号文提出了“规划先行、依法征收、净地出让”的城中村改造实施模式后，综合上位政策要求以及构建房地产发展新模式的要求，近两年各地对城中村改造的实施模式通体历经了从“市场主导”到“政府主导”的转变；比如，广州市于2023年3月率先印发了《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》（穗府办函〔2023〕12 号），提出了由政府统筹做地完成土地一级开发、形成净地后将土地纳入土地储备库的“政府做地模式”；深圳市于2024年4月印发了《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》（深府办规〔2024〕1号），要求区人民政府（新区管委会）负责做好本辖区城中村改造工作的组织实施工作，完成清场拆平和道路、供水等通平后，形成净地入库。东莞市人民政府也于2024年9月25日印发了《关于深化拓空间改革有序推进城市更新的实施意见》（东府〔2024〕90号），明确了城市更新可采取政府收储、公开招引实施主体、权利人自行改造等改造模式。采取政府收储改造模式的，政府主导完成土地整理后，将更新单元内土地收储入库，其中经营性用地采取招拍挂方式公开出让。

在国办25号文基础上，综合东莞实际情况，《东莞市城中村改造条例》第四条明确规定了城中村改造应当坚持“政府主导、公益优先、规划先行、市场运作、产城融合、共建共享”的原则，并明确规定了镇人民政府（街道办事处、园区管委会）负责组织实施辖区城中村改造工作，城中村改造项目涉及土地供应的，除按规定可以划拨的以外，以公开方式净地出让。由此明确了拆除新建类城中村改造项目应当遵循“政府主导、土地收储、净地出让”的政府主导改造模式。而在《东莞市城中村改造条例》施行之前，东莞市城区四个街道范围内的莞城街道圳头城中村改造项目、万江街道新村社区城中村改造项目（新宁基）以及南城街道彭眼村城中村改造项目均以政府主导模式启动推进了相关改造工作，取得不俗的工作成效，为《东莞市城中村改造条例》的顺利出台提供的项目实践基础。

城中村改造项目，特别是拆除新建类项目，改造资金需求巨大，谋划改造时要同步考虑资金平衡与筹措事宜，统筹考虑改造投入与产出，综合平衡政府、原权利人、村组集体以及市场开发主体等各方的利益。国办25号文要求城市人民政府落实资金平衡的主体责任，并提出要加大对城中村改造的政策支持对符合条件的城中村改造项目，中央通过现有渠道适当给予补助，将符合条件的城中村改造项目纳入地方政府专项债券支持范围，设立城中村改造专项借款等政策支持措施，支持城市人民政府多渠道筹措改造资金，实现城中村改造项目资金平衡。

对此，《东莞市城中村改造条例》第七条明确规定，市人民政府、镇人民政府应当制定城中村改造资金平衡方案，统筹改造资金安排；具体资金来源渠道包括：（1）国家、省有关城中村改造项目的专项补助资金；（2）政府专项债券等地方政府财政资金；（3）城中村改造专项借款、专项贷款；（4）公司信用类债券、基金；（5）其他符合规定的资金。此外，鼓励农村集体经济组织经依法民主决策，将一定比例的农村集体资产经营收益、因实施城中村改造所得的农村集体补偿费用，投入到本辖区整治提升和拆除新建项目，探索城中村改造实施成效与收益分配相关联的分配方式。

此外，在引入社会资金方面，《东莞市城中村改造条例》第十五条规定，在先行确定规划指标、合作单位选择条件和净地出让等前提下，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制，组织采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式，选择优质合作单位，为社会资金有序进入东莞市城中村改造项目明确了主要路径。

关于政府组织实施的拆除新建类城中村改造项目应当遵循的项目启动与主要工作推进程序，早在2023年6月19日东莞市自然资源局印发施行的《东莞市“三旧”改造（城市更新）实施操作细则（试行）》（东自然资〔2023〕311号）已作有原则性规定；该实施细则要求“政府土地储备项目”按照政府主导模式，镇街（园区）自行作为做地主体，完成改造单元（项目）范围内的单元规划编报、不动产权益核查、征地拆迁补偿、单元（项目）总体实施方案编报、产权注销、拆除清表、管线迁改、土壤污染调查、“七通一平”等工作，将净地纳入土地储备库；并要求镇街（园区）政府可在项目启动前，组织集体经济组织对改造意愿进行集体决议。但彼时的东莞市“三旧”改造政策对拆除新建类城中村改造项目启动尚未强制要求必须先行通过集体经济组织对改造意愿的决议（注：项目实践中多遵照处理），也未明确集体表决的具体参会要求与通过比例。2024年9月25日东莞市人民政府印发的《关于深化拓空间改革有序推进城市更新的实施意见》（东府〔2024〕90号）对此细化要求了“涉及城中村改造的，项目启动前应经改造范围所在村的农村集体经济组织三分之二以上成员同意”。

（一）项目启动。《东莞市城中村改造条例》吸收了上述“三旧”改造相关政策和项目实践过程中的做法，为充分尊重集体经济组织对实施城中村改造工作的意愿，条例第十四条明确规定，拆除新建类城中村改造项目启动改造前，镇人民政府应当开展改造意愿征询工作，经改造项目范围内农村集体经济组织三分之二以上具有完全民事行为能力的成员参加成员大会且成员大会表决同意后启动改造。此处值得注意的是，条例规定的农村集体经济组织成员大会形成有效决议的要求是“三分之二以上具有完全民事行为能力的成员参加成员大会且成员大会表决同意”，与东莞市人民政府之前已印发的《东莞市农村（社区）集体资产管理实施办法》（东府〔2023〕21 号）关于“股东大会”召开与表决的要求即“股东大会是集体经济组织的最高权力机构，由年满18周岁、具有完全民事行为能力的股东或户代表组成”“召开股东大会，应当有本组织有选举权的股东的半数以上参加，或者本组织三分之二以上的户代表参加，所作出决定必须经到会人员的半数以上通过”等规定存在一定的差异，后者允许由“户代表”参会形成股东大会决议，而条例仅规定了由三分之二以上具有完全民事行为能力的成员参加成员大会。由此可见，《东莞市城中村改造条例》规定的项目启动改造所必须历经的集体民主表决程序较之于一般的集体资产管理事项更为严格，也凸显了城中村改造工作在集体资产管理事项中的重要性。

（二）项目推进。除对项目启动提出更为明确具体要求外，《东莞市城中村改造条例》结合城中村改造工作的整体推进逻辑，也对“改造方案”“权属调查”“补偿安置”“搬迁”“建筑物拆除”“产权注销”“土地收储”等城中村改造项目涉及的土地一级开发重点事项作有规定，基本构画出拆除新建类城中村改造项目需历经的主要推进程序，同时还对相关重点工作中可能存在的疑难问题提供了解决问题的路径或思路。此处重点提一下“改造方案”，《东莞市城中村改造条例》第十五条明确要求，市人民政府组织镇人民政府编制城中村改造方案，明确城中村改造项目的改造方式、范围和布局、建设规模和标准、建设时序、运营管理模式和资金平衡等内容。拆除新建类项目的改造方案，经市自然资源部门审查后报市人民政府批准；整治提升类项目的改造方案报市住房城乡建设部门备案。此外，条例第十条亦作出明确要求，城中村改造方案编制、补偿方案确定应当充分听取农村集体经济组织及其成员、村民委员会、居民委员会和其他利害关系人的意见，保障其知情权、参与权、表达权和监督权等合法权益。

权属调查，关乎改造范围内被拆迁群众的切身利益。对拆除新建类城中村改造项目开展权属调查与确认工作，是进行下一步动迁谈判、实施拆迁补偿工作的基础，也是城中村改造项目需做好相关群众工作的基础性工作。城中村改造项目的权属调查工作，通常包括对被拆迁物业基础数据的调查和对被拆迁人身份的调查与确认，前者是为了解决“拆了多少怎么补”的问题，后者是为了解决“补给谁”的问题；前期通常采取实地测绘等方式固定不动产数据，后者通常则需历经不动产权益人核查与确认程序确定有权取得拆迁补偿的权益人主体。

《东莞市城中村改造条例》第十六条第一款明确规定，市人民政府组织镇人民政府对城中村改造项目范围内的土地、房屋以及其他地上附着物和青苗等进行权属调查，调查结果应当由土地和房屋所有权人、使用权人予以确认。而针对个别土地和房屋所有权人、使用权人因客观原因（比如行为能力缺失或条件不便等）无法确认或者拒不确认的情形，条例提出“镇人民政府应当在调查结果中注明原因，对调查结果采取见证、公证等方式留存记录”的解决方案，以此破解因此类情形造成项目进度延缓。

关于权属调查的实体规则，《东莞市城中村改造条例》第十六条第四款要求土地和房屋的权属认定应当依照《中华人民共和国民法典》的规定处理。尽管此处所引用的实体法仅罗列的《民法典》，但笔者认为并非意味着在权属调查过程中不能援引《土地管理法》及其实施条例等土地管理有关规定，主要理由如下：《民法典》第二百零九条第一款规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。”《民法典》第三百六十三条另规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。”由此可知，根据《民法典》的相关规定，宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理的法律和国家有关规定，宅基地使用权的取得并未要求必须经依法登记，才发生效力。

关于权属调查结果的公示，《东莞市城中村改造条例》第十六条第三款要求调查结果应当在属地镇和村、社区、村民小组、居民小组范围内公示，时间不少于十个工作日。公示期间有异议的，应当及时核查处理。在项目实践中，通常公示的时间会更久，目的便是为了保障权益人的知情权，接受群众的工作监督。

为保障项目改造利益平衡，减少利益博弈空间，优先保障村民回迁利益与公共利益的实现，《东莞市城中村改造条例》第十八至二十五条专门对“补偿安置”进行了规定，内容涵盖“补偿方案制定”“ 无合法权属证明物业补偿”“无法协商达成补偿时的处理机制”等。

针对补偿方案的制定，条例第十八条明确提出，市人民政府应当制定全市统一的补偿安置指引，镇人民政府应当按照全市统一的补偿安置指引以及改造项目实际情况确定补偿方案；同时在补偿方案公示环节设立异议机制以及补偿方案的听证环节，以保障补偿方案公允、得当。

针对城中村改造范围内历史遗留的无合法权属证明的土地和房屋如何补偿事宜，条例提出了分类处理方案，即：（1）土地和房屋的实际使用人同意按照城中村改造项目方案实施改造的，可参照城中村改造项目补偿方案予以适当补偿；（2）不同意改造且经确权为集体所有的，可以由所属农村集体经济组织先行签订补偿安置协议并提存补偿费用；（3）不同意改造无法消除影响，且依法被认定为违法建筑的房屋，应当限期予以拆除。前述情形（1），旨在促使此类被拆迁物业的实际使用人加快签约进度，以此加快项目实施改造的进程；情形（2）中，如实际使用人不同意改造，且按照权属调查的相关规范不动产权益可确权为集体所有的，条例提出可以由所属农村集体经济组织先行签订补偿安置协议并提存补偿费用，以此加快项目进程，同时也为该部分物业通过提存方式预留了补偿利益，后续待实际使用人同意签约时或者生效的法律文书已确认实际使用人享有权益后，再从已提存的补偿费用中安排支付；情形（3）得以实施的前提是实际使用人不同意改造无法消除影响，且依法被认定为违法建筑，需历经违法建筑查处认定程序方可依法予以拆除。

拆除新建类城中村改造项目开展对现有的建筑物拆除平整与产权注销工作之前，需先行完成与项目范围内的不动产权益人协商确定补偿条件并签订拆迁补偿协议，对不动产权益人进行妥善的补偿安置；但在此过程中，不排除会存在个别被拆迁物业无法通过协商方式达成拆迁补偿协议、出现所谓的“留守户”情形。此时则有必要采取相关签约促进措施敦促个别未达成补偿安置协议的权益人签署补偿协议或对其依法作出补偿决定，以达成权益整合归宗目的。对此，《东莞市城中村改造条例》在第二十条、第二十一条、第二十二条分别规定了“集体土地征收”“ 集体土地使用权收回”以及“国有土地上房屋征收”等规定，旨在应对项目实施过程中可能出现的“留守户”情形。

（一）集体土地征收。考虑到相关上位法诸如《土地管理法》《土地管理法实施条例》《广东省土地管理条例》等法律法规已经对集体土地征收的相关要求与程序作有明确具体的规定，《东莞市城中村改造条例》作为基层立法的地方性法规无补充或细化规定的必要；因此，条例有关集体土地征收的内容主要是引述上位法已经规定的制度，并结合东莞“市直管镇”二元行政体制明确了有关工作分工，以增强对镇政府（街道办、园区管委会）对此项制度的理解与工作导向。值得一提的是，东莞市人大常委会办公室于2024年7月24日对外公开征求意见的《东莞市城中村改造条例（草案征求意见稿）》文本中曾提出“城中村改造项目在规定期限已签订补偿安置协议的权益土地面积和不动产权利人人数占比合计均超过百分之九十，且镇人民政府（街道办事处）与未签约不动产权利人经过充分协商仍然未能达成一致意见的，镇人民政府（街道办事处）可以按规定程序申请调整改造范围，市人民政府可以依照法律、法规有关规定对改造项目范围内未签约部分国有土地上房屋和集体土地实施征收”，但在正式公告的《东莞市城中村改造条例》中已经删除了此草案条款。对此可能的理解是，集体土地征收作为《民法典》《土地管理法》等上位法赋予县级以上地方人民政府的法定权利，是否进行集体土地征收可由政府根据实际情况、条件相机处理，而无必要设定启动此项工作的地方性规定，以保留开展相关工作的弹性。

（二）集体土地收回。《东莞市城中村改造条例》第二十一条规定，城中村改造项目涉及集体土地使用权收回，符合法定情形的，经原批准用地的人民政府批准，农村集体经济组织可以收回集体土地使用权，并按照有关规定对集体土地使用权人给予适当补偿。此处的“法定情形”指的是《土地管理法》第六十六条规定的情形，包括“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”“不按照批准的用途使用土地的”“ 因撤销、迁移等原因而停止使用土地的”等类型。发生上述情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。尽管《土地管理法》并未明确规定为实施城中村改造需要属于法定收回情形，但考虑到城中村改造系为了改善人居环境、增进集体福祉、实现公共利益，符合情形的城中村改造项目可纳入为乡（镇）村公共设施和公益事业建设的范畴中，对此在司法实践中已经有不少案例支持此观点。

值得关注的是，《东莞市城中村改造条例》在制定过程中或参考借鉴了《广州市城中村改造条例》有关经验做法，引入了“集体土地收回 行政处理 非诉讼执行”相关制度，同时结合《土地管理法》中“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准”的审批权限划分以及东莞实际情况，分类设定了行政处理的条款，即经依法批准收回集体土地使用权后，原集体土地使用人在规定期限届满后拒不交回的，集体土地是宅基地的由镇人民政府依法予以处理；集体土地不是宅基地的由市人民政府依法予以处理。经处理仍无法收回的，依法申请人民法院按照国家有关规定强制执行。

（三）国有土地上房屋征收。《东莞市城中村改造条例》第二十二条规定，城中村改造项目涉及国有土地上房屋征收的，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定执行。在东莞市行政区域内征收国有土地上的房屋，对被征收房屋所有权人进行补偿，除应依据上位的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）外，还需依照《东莞市国有土地上房屋征收与补偿办法》（东府〔2022〕41号）等属地规定推进相关工作。

国办25号文明确要求，城中村改造坚持规划先行、依法征收，更好发挥政府作用；坚持公平公开、净地出让，发挥市场的决定性作用；在先行确定规划指标、合作单位选择条件和净地出让等前提下，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制组织采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式，选择优质合作单位，相应城中村改造项目内土地可依法实施综合评价出让或带设计方案出让。

对此，《东莞市城中村改造条例》在第十五条第二款亦作有此规定，并细化提出“城中村改造项目涉及土地供应的，除按规定可以划拨的以外，以公开方式净地出让。在先行确定规划指标、合作单位选择条件和净地出让等前提下，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制，组织采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式，选择优质合作单位，相应城中村改造项目内土地可以依法实施综合评价出让或带设计方案出让。”“净地”的定义可参考原国土资源部2012年修订后发布的《闲置土地处置办法》相关规定即“（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件”。

国办25号文以及《东莞市城中村改造条例》之所以规定城中村改造的土地必须“净地出让”，目的在于避免因项目土地存在相关产权瑕疵或条件不符导致无法开发或产生“烂尾”情形，进而影响各方利益的实现。在实现“净地”的过程中，城市人民政府不仅要关注土地上建筑物是否已完全拆除、土地是否已经完全清表，更要关注土地上原有已登记的不动产权是否已经完全注销。

国办25号文明确要求将城中村改造与保障性住房建设相结合，城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模，原则上应当按一定比例建设保障性住房，具体比例及保障性住房的规划设计和建设管理办法由城市人民政府确定。

考虑到保障性住房建设是国家、广东省近两年在关于城中村改造的政策文件中明确提出的新要求，为了更有力贯彻国家、省的工作要求，落实保障性住房筹建来源，更好保障村民获得保障性住房的权利，《东莞市城中村改造条例》第二十八条明确规定，城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模一般应当按照一定比例用于建设保障性住房。保障性住房建设可以综合交通、公共服务配套设施、产业布局等因素按区域统筹，建设管理办法由市人民政府另行制定。支持安置房的建设与保障性住房政策相衔接，鼓励将富余的安置房以小户型为主单独设计、集中建设，符合条件的安置房可以转为保障性住房。

通过立法制度上的衔接设计，实现城中村改造与保障性住房建设的联动，有助于政府在主导实施城中村改造项目过程中，合理规划安排相关工作，实现工作的平稳衔接与过渡，通过实施城中村改造既有助于实现了人居环境改善、增进民生福祉，同时也有助于筹措保障性住房，实现相对低收入群体“住有所居”。