关联法条

《中华人民共和国政府信息公开条例》

（2019修订）

第十五条：涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。

第三十二条：依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。

第三十七条：申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。

一、 谢心赛与济宁市自然资源和规划局、济宁市人民政府资源行政管理：其他（资源）一审行政判决书

2019年1月24日，原告谢心赛等人向被告济宁市自然资源和规划局提交《政府信息公开申请表》，请求公开济宁市任城区济阳街道后营村安置房屋暨外滩大公馆（后营回迁区）地块的国有土地出让合同等文件。2019年2月1日，济宁市自然资源和规划局作出《依申请公开政府信息答复书》，其中，就原告提出的公开国有土地出让合同的申请，其答复称：“六、该宗地国有土地出让合同因涉及第三方权益，不便提供，其相关内容已在中国土地市场网主动公开，网址为……，请自行查阅。”原告不服，向济宁市人民政府申请行政复议，济宁市人民政府于2019年3月20日收到原告行政复议申请，于2019年5月15日作出《行政复议决定书》，维持了济宁市自然资源和规划局作出的《依申请公开政府信息答复书》。

法院认为，对于原告申请的第六项信息（即申请公开案涉宗地国有土地出让合同），该信息涉及国有土地出让合同当事人的权益及商业秘密，在未征得合同当事人同意的情况，被告告知原告“因涉及第三方权益，不便提供”，该告知内容符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条的规定。

2016年12月15日，徐月妹向上海市静安区规划和土地管理局（以下简称“静安规划局”）提出政府信息公开申请，要求获取“5号街坊东福建北路、西浙江北路、南天潼路、北七浦路，上海市国有土地使用权出让合同文本”。2017年1月6日，静安规划局作出《告知书》，告知其要求获取的信息属于政府信息公开范围，现将该信息予以提供，并同时提供了相关《上海市国有土地使用权出让合同》及其补充合同的主要内容摘录（包括合同编号、土地位置（四至范围）、出让人、受让人、出让面积、土地用途、出让年限、签订日期）。徐月妹不服静安规划局作出的《告知书》，向法院提起诉讼，一审、二审法院均驳回了徐月妹的请求。后徐月妹以“静安规划局未按照申请人的要求提供完整的《上海市国有土地使用权出让合同》文本，仅提供摘录表，违反相关规定”为由提起了再审。

再审法院认为，徐月妹申请公开的信息属于主动公开的范围，静安规划局已在其政府网站上公开了相关土地出让合同的主要要素信息，并且制作表格向申请人提供相关土地出让合同的摘要信息，已经履行其政府信息公开职责。

2019年2月18日，李作兰向鱼台县自然资源和规划局提交政府信息公开申请表，申请公开：相关单位将申请人位于山东省鱼台县王鲁镇七所楼村的承包土地征收为国有土地后所作出的土地出让批准文件，包括但不限于：国有土地使用权出让合同等。2019年4月1日，鱼台县自然资源和规划局就是否公开案涉《国有土地使用权出让合同》向九巨龙房地产开发集团有限公司征求意见，2019年4月2日九巨龙房地产开发集团有限公司答复称，因合同内容涉及其单位商业秘密和公司信息较多，为保障单位信息安全，不同意公开该合同。故鱼台县国土资源和规划局以第三方不同意公开为由未公开《国有土地使用权出让合同》。

关于涉案《国有土地使用权出让合同》，《政府信息公开条例》第二十三条[1]规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。”《反不正当竞争法》第九条对商业秘密作了如下界定：“本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息和经营信息。”《国有土地使用权出让合同》是国家相关部门发布的示范文本，属于格式合同，其主要内容都应经法定的招标拍卖挂牌程序后在土地有形市场或指定场所、媒体公布，可见土地出让合同的主要内容已不符合商业秘密所要求的不为公众所知悉的前提条件。本案中，被告并未提供证据证明原告申请的事项涉及第三人商业秘密，而仅向案外人书面征求意见，并未对原告的申请事项是否涉及第三人商业秘密进行调查核实，故被告以第三人不同意公开拒绝公开该政府信息证据不足，缺乏事实和法律依据，依法应予撤销。被告鱼台县人民政府的行政复议行为亦证据不足，依法应予撤销。根据《行政诉讼法》第十二条第十一项的规定来看，国有土地出让合同应该属于行政协议，国土部门可以在对第三人有关的不适宜公开的信息（例如开户银行账号等）作适当处理，确保不侵害第三方权益的情况下进行公开，以充分保障公众的知情权。

上述案例中，法院支持不予提供土地出让合同文本的理由主要在于认为其涉及土地使用权人的权益及商业秘密。根据《政府信息公开条例》第十五条，涉及商业秘密等公开后会对土地使用权人合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。那么土地出让合同是否属于商业秘密？对此，《反不正当竞争法》[2]、国家工商行政管理局《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》[3]对商业秘密进行了定义，认为其具有不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取保密措施的商业信息。

对于以招拍挂方式获取的土地，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第七条、第二十二条[4]，出让人应根据招拍挂出让地块的情况，编制招拍挂出让文件，其中包括出让公告、土地使用条件、国有建设用地使用权出让合同文本等。招拍挂结束后，出让人应在10个工作日内将出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布。对于以协议出让方式获取的土地，根据《协议出让国有土地使用权规定》第十四条第一款“《国有土地使用权出让合同》签订后7日内，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当将协议出让结果在土地有形市场等指定场所，或者通过报纸、互联网等媒介向社会公布，接受社会监督。”而土地出让合同往往是参照国土资源部、国家工商行政管理局发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本制定的格式合同。土地出让合同的双方当事人、宗地位置、面积、用途、出让年限、出让金、土地开发建设与利用等情况基本已于招拍挂出让文件、结果公示中得以公开，已为公众所知悉，涉及此部分的合同内容并不符合商业秘密的特征。

但如申请公开的土地出让合同为非格式合同，或存在补充协议，或因土地用途变更而签订了变更协议的，非格式合同文本、补充协议或变更协议的内容往往未经过公示，且较有可能涉及土地使用权人的隐私、商业秘密等信息，此时可能不适宜公开。

综上，因土地出让合同涉及土地使用权人的合法权益，行政机关可向土地使用权人征求意见，但不宜完全依据土地使用权人的意见来决定是否公开。土地出让合同中的部分信息已通过指定媒介向社会公布的，该部分信息已并非商业秘密，但仍有部分信息可能涉及土地使用权人的隐私，是否予以公布仍需行政机关个案考虑。

专业建议

[2] 《反不正当竞争法》第九条：本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。

[3] 《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》第二条第一款：本规定所称商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。

[4] 《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（2007修订）第七条：出让人应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况，编制招标拍卖挂牌出让文件。招标拍卖挂牌出让文件应当包括出让公告、投标或者竞买须知、土地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、中标通知书或者成交确认书、国有建设用地使用权出让合同文本。

第二十二条：招标拍卖挂牌活动结束后，出让人应在10个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布。