城市更新背景下的拆迁补偿程序中，被搬迁人有可能与各种不同的主体签订拆迁补偿协议，而拆迁补偿协议中搬迁人主体的不同，事关拆迁补偿协议的性质到底是民事合同还是行政协议，并进而影响被搬迁人依据拆迁补偿协议所能够采取的救济路径。当拆迁补偿协议的一方是开发商或村委会之时，被搬迁人能否依据拆迁补偿协议向法院提起行政诉讼，对被搬迁人维护自身的合法权益具有重要的影响。

【裁判要旨】搬迁人与被搬迁人根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定达成的拆迁安置补偿协议，属于平等主体之间签订的民事合同，与征收人和被征收人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定签订的征收补偿协议性质完全不同，不属于行政协议的范畴，发生纠纷应当通过民事诉讼途径解决。

【案 例 一】蔡与灿、陈洁芬与佛山市禅城区土地储备中心房屋拆迁安置补偿合同纠纷

【案      号】（2017）粤06行终534号，（2018）粤行申145号

【审理法院】佛山市中级人民法院，广东省高级人民法院

【案情简介】2011年3月30日，蔡与灿与佛山市禅城区土地储备中心（“禅城土储中心”）签订了《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》，约定为进行旧城改造建设，禅城土储中心对蔡与灿所有的房屋进行拆除，双方选择用房屋产权调换方式进行补偿安置。后蔡与灿未收楼，蔡与灿与禅城土储中心协商另行安排房源以供选择，但至今双方未达成协议。蔡与灿与陈洁芬（蔡与灿的妻子）认为禅城土储中心在给其安排回迁房工作中未依合同条约执行，属违法行为，向法院提起行政诉讼。

【裁判理由】再审法院认为，《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定：“搬迁人应当依照本条例的规定，对被搬迁人给予补偿、安置；被搬迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称搬迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被搬迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”第十三条第一款规定：“搬迁人与被搬迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定：“搬迁人与被搬迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”依照上述规定，搬迁人与被搬迁人之间达成的拆迁安置补偿协议，属于平等主体之间签订的民事合同，发生纠纷应当通过民事诉讼途径解决。本案中，禅城土地储备中心根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定取得房屋拆迁许可证实施拆迁活动，并于2011年3月30日与蔡与灿签订《佛山古镇项目第一街区二期房屋拆迁补偿安置合同》就被拆迁房屋的补偿安置问题达成协议，该合同显然属于平等主体之间的民事合同，蔡与灿、陈洁芬起诉认为禅城土地储备中心在拆迁补偿安置过程中存在诸多违法行为且未按照合同约定向其提供安置房，实际上属于因拆迁补偿安置合同的履行而产生的纠纷，应当通过民事诉讼途径解决，不属于行政诉讼的受案范围。搬迁人与被搬迁人根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定达成的拆迁安置补偿协议，与征收人和被征收人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定签订的征收补偿协议性质完全不同，不属于行政协议的范畴。

【裁判要旨】开发商与被搬迁人签署的城市更新项目拆迁补偿协议系属项目拆除重建区域内原权利主体将房地产权益转移至新权利主体、从而形成单一权利主体的过程，系两平等主体之间进行的民事行为，因该协议引发的争议不属于行政诉讼的受案范围。

【案 例  二】王文玲、李炳鸿与深圳市宝安区城市更新和土地整备局、深圳市满京华房地产开发有限公司拆迁补偿协议纠纷，

【案      号】（2019）粤03行终99号，（2019）粤行申1554号

【审理法院】深圳市中级人民法院，广东省高级人民法院

【案情简介】王文玲、李炳鸿二人所有的房产位于该“华宝饲料厂片区更新单元”项目范围内。王文玲、李炳鸿与深圳市满京华房地产开发有限公司（以下简称“满京华公司”）就城市更新范围内的涉案房产补偿安置事宜签订签署拆迁补偿协议。后双方就该协议存在争议，王文玲与李炳鸿起诉满京华公司和深圳市宝安区城市更新和土地整备局。

【裁判理由】再审法院认为，本案的争议焦点为王文玲、李炳鸿提起的本案诉讼是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中的“华宝饲料厂片区更新单元”城市更新项目属于拆除重建类城市更新项目，王文玲、李炳鸿二人所有的房产位于该更新项目范围内。根据《深圳市城市更新办法》第三十二条、《深圳市城市更新办法实施细则》第三十三条及第四十六条的规定，王文玲、李炳鸿与满京华公司就更新单元范围内的涉案房产补偿安置事宜签订本案所诉《城市更新项目拆迁补偿协议书》系项目拆除重建区域内原权利主体将房地产权益转移至新权利主体、从而形成单一权利主体的过程，发生于单一权利主体实施城市更新程序之前。王文玲、李炳鸿与满京华公司在此过程中就涉案房产的拆迁补偿安置事宜为彼此设立权利义务的行为，属平等主体之间的民事行为，由此引发的争议应循民事途径解决，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

【裁判要旨】被搬迁人与村委会签订的补偿协议属于平等民事主体之间签订的协议，不属于行政诉讼的受案范围。

【案 例 三】李银登与中山市古镇镇曹二村民委员会、中山市古镇镇人民政府行政协议纠纷

【案     号】（2020）粤2071行初1287号，（2020）粤20行终1177号

【审理法院】中山市第一人民法院，中山市中级人民法院

【案情简介】“50万伏香山输电线路建设项目”需征用相关土地用作高压线塔和线路安全走廊，李银登的自有的住宅地在征地范围。2002年11月27日，李银登与中山市古镇镇人民政府（以下简称“古镇镇政府”）和中山市古镇镇曹二村民委员会（以下简称“曹二村委会”）签署《500KV线路建筑物拆迁补偿确认表》，确认被征收土地及建筑物情况。2003年11月15日，古镇镇政府与曹二村委会签订《拆迁户土地补偿协议书》，约定由古镇镇政府向曹二村委会按照一定比例补偿所征土地，并支付相应土地补偿款。《拆迁户土地补偿协议书》还约定曹二村委会按镇村规划及实际情况给李银登补回土地，并协助其办理相关的土地使用权证，但办证费用由古镇镇政府负责。2008年3月17日，曹二村委会与李银登签订了《50万伏高压线路拆迁户土地补偿协议书》，约定曹二村委会按镇村规划图和现状向李银登补偿土地，土地使用性质为工业用地，并协助其办理土地证。后李银登诉称古镇镇政府与曹二村委会拒不履行《50万伏高压线路拆迁户土地补偿协议书》，要求解除《50万伏高压线路拆迁户土地补偿协议书》并赔偿相关损失。

【裁判理由】法院认为，从《50万伏高压线路拆迁户土地补偿协议书》的签订的主体看，其签订主体为李银登和曹二村委会，双方为平等的民事主体，该协议属于平等民事主体之间签订的协议，并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定的政府行政协议。从协议约定内容看，该协议约定内容未涉及古镇镇政府，该镇政府亦没有在协议上签章，且根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条的规定，国家征收土地由县级以上人民政府组织实施，古镇镇政府不具有征地主体资格。因此，《50万伏高压线路拆迁户土地补偿协议书》属于民事协议，不属于行政诉讼的受案范围，对于李银登的起诉，法院予以驳回。

【裁判要旨】为完善基础设施建设，被搬迁人与开发公司签订补偿协议，政府作为担保单位签字盖章，属于行政协议的范畴，因相关协议履行发生争议属于人民法院行政诉讼的受案范围。

【案 例 四】林金胜与中山市阜沙镇人民政府行政协议纠纷，

【案      号】（2018）粤2071行初1175号，（2019）粤20行终455号

【审理法院】中山市第一人民法院，中山市中级人民法院

【案情简介】2010年3月26日，中山市阜沙镇建设开发有限公司（以下简称“阜沙建设开发公司”）与林金胜签订《土地征用收购合同》，征用收购林金胜的国有商品用地一块，中山市阜沙镇人民政府（以下简称“阜沙镇政府”）作为担保单位在该合同上签字盖章。同日，阜沙建设开发公司与林金胜签订《补充协议书》，约定阜沙建设开发公司对林金胜土地基础设施及填砂进行补偿，阜沙镇政府也作为担保单位在该协议上签字盖章。后林金胜于2018年11月6日向法院提起行政诉讼，要求阜沙建设开发公司与阜沙镇政府履行政府征地补偿行政协议。

【裁判理由】二审法院认为，涉案《补偿协议书》系阜沙镇政府为履行基础设施建设职权签订的相关协议，属于行政协议的范畴。因相关协议履行发生争议，林金胜提出涉案请求，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：…（六）请求解决行政协议争议”之规定。一审法院认为《补偿协议书》属于平等主体之间的民事合同系识别法律关系错误，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理”之规定，本案应由原审法院继续审理。

【裁判要旨】政府主管部门对土地储备中心的批复意见仅是同意其拆迁，并未授权或指示土地储备中心签订补偿协议，土地储备中心取得房屋未经过国有土地房屋征收流程，仅是通过产权置换方式取得，双方签订的补偿协议并非行政协议，不属于行政诉讼受案范围。

【案 例 五】黎润金与佛山市南海区土地储备中心行政协议纠纷

【案      号】（2018）粤0606行初327号

【审理法院】佛山市顺德区人民法院

【案情简介】2012年10月30日，南海区人民政府作出南府复〔2012〕786号《佛山市南海区人民政府关于南海农科所职工宿舍征收有关问题的批复》，批复同意佛山市南海区土地储备中心（以下简称“南海土储中心”）关于征收有关问题的请示。2012年11月1日，南海土储中心与黎润金签订《房屋征收产权置换协议》，双方就征收房屋的补偿问题达成如下协议：南海土储中心按照约定比例调换置换房给黎润金。2015年12月30日，双方签订《租金补偿补充协议》，约定南海土储中心向黎润金支付自2015年11月1日至2016年4月30日租金补偿。若南海土储中心在2016年4月30日前交付回迁房，则无须再支付租金补偿。若在2016年5月1日至2016年10月31日期间交付回迁房，则南海土储中心经区政府批准后继续支付租金补偿。若在第四年度仍未交付回迁房，则按《房屋征收产权置换协议》的约定继续支付有关租金补偿。南海土储中心于2016年4月27日向黎润金发出《交付通知书》。同年4月29日，黎润金向南海土储中心发出《拒绝收楼通知书》。后黎润金对南海土储中心提起行政诉讼。

【裁判理由】法院认为，行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应当结合以上要素和协议的主要内容综合判断。回归至本案，签订案涉协议的主体分别是原告与被告，而被告并非行政机关也不是法律、法规、规章授权的组织，也没有任何证据显示有权的行政机关委托或授权被告签订案涉的协议。虽然被告提供了一份南府复〔2012〕786号《佛山市南海区人民政府关于南海农科所职工宿舍征收有关问题的批复》，但该批复只是同意拆迁，并未授权或指示被告与原告签订补偿协议。而且本案被告取得原告房屋也没有经过国有土地房屋征收流程，仅是通过产权置换方式取得。因此，涉案的协议并不符合行政协议成立的第一、第二项要素，故案涉的协议并非行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。因案涉协议并非行政协议，故不属于行政诉讼受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第十三条、第四十九条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第一款分别从正面和反面规定了法院受理公民、法人或者其他组织提起的行政诉讼的范围，同时，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议规定》）第一条和第二条进一步解释了何为归属于行政诉讼范围中的“行政协议”。对应到本文所讨论的“被搬迁人与开发商、村委会签署拆迁补偿协议”的事实背景之下，被搬迁人是否可以就拆迁补偿协议向法院提起行政诉讼，主要需要讨论以下几个问题：（1）开发商或村委会签署拆迁补偿协议的行为是否会因为属于《行政诉讼法》第二条所规定的“行政机关和行政机关工作人员的行政行为”而落入法院应当受理的行政诉讼范围之中；（2）被搬迁人与开发商或村委会签署的拆迁补偿协议是否会被视为《行政诉讼法》第十二条第五项所称的“征收、征用决定及其补偿决定”或第十一项所称的“土地房屋征收补偿协议等协议”因此属于行政诉讼范围；（3）被搬迁人与开发商或村委会签署的拆迁补偿协议能否被认定为《行政协议规定》中所称的行政协议，即：开发商或村委会签署拆迁补偿协议的过程中若有行政机关参与之时，行政机关的参与是否会导致被搬迁人有权提起行政诉讼。

对于问题一而言，上文所列举五个案例中，各法院均认为开发商以及村委会属于市场主体，并非行政机关，故法院认为被搬迁人与对方签订拆迁补偿协议的行为属于平等主体之间的民事行为，不属于行政诉讼的受案范围，只能通过民事诉讼的途径解决。

对于问题二而言，广东省高级人民法院在案例一中明确指出，搬迁人与被搬迁人达成的拆迁安置补偿协议，与征收人和被征收人根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定签订的征收补偿协议性质完全不同，不属于行政协议的范畴，所发生的纠纷应当通过民事诉讼途径解决，同样的论述可见于案例二（开发商）与案例三（村委会）。由此可见，法院对“被搬迁人因房屋征收签署拆迁安置补偿协议”与“在城市更新项目中和市场主体签署拆迁补偿协议”进行了区分，后者因为合同一方主体不为行政机关，也不属于法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为，因而不属于行政诉讼的受案范围。

对于问题三而言，案例四与案例五展现了两种不同情形下法院与之相对应的判断说理。在案例四中，被搬迁人与开发公司签订了《补偿协议书》，涉案政府作为担保单位在《补偿协议书》上进行了签字盖章。对此，广东省中山市中级人民法院在二审中认为，涉案政府在《补偿协议书》上盖章担保的行为，属于行政机关为履行基础设施建设职权签订的相关协议，即《补偿协议书》属于行政协议的范畴，涉案被搬迁人可以提起行政诉讼。对比来看，在案例五中，政府部门批复同意了开发商的拆迁行为，法院认为该批复只是同意拆迁，并未授权或指示开发商与被搬迁人签订补偿协议，因此涉案协议并非行政协议。该法院总结了判断行政协议的四大要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应当结合以上四大要素和协议的主要内容综合判断。

对于被搬迁人而言，如果被搬迁人与开发商或村委会等民事主体签订拆迁补偿协议，双方签署拆迁补偿协议的行为一般会被认定为平等民事主体进行的民事行为，此时，被搬迁人将无法通过提起行政诉讼来救济自身。因此，被搬迁人在签订拆迁补偿协议时，一定要审慎核实搬迁人的性质与地位，在维权时，需结合搬迁人的性质和地位选择维权方式。

对于行政机关而言，当其参与被搬迁人与开发商或村委会签署拆迁补偿协议的过程之时，若其参与行为涉及行政职能的履行，法院有可能据此认为拆迁补偿协议属于行政协议，因而允许被搬迁人向法院提起行政诉讼。因此，行政机关若试图参与至民事主体之间签订拆迁补偿协议的过程中，需要注意厘清自身职能，划好行为的边界。

01. 《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）

第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

第十三条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

02.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）

第一条第一款 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

03.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）

第一条 行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

第二条 公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议。

04. 《国有土地上房屋征收与补偿条例》（中华人民共和国国务院令第590号）

第二十五条 房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。