根据《保障农民工工资支付条例》第五十七条、第五十九条之规定，建设单位未依法提供工程款支付担保，或者未按约定及时足额向农民工工资专用账户拨付工程款中的人工费用，或者拒不提供或无法提供工程施工合同、农民工工资专用账户有关资料，将由有关主管部门责令限期改正，如逾期不改正的，有关主管部门将责令项目停工，并处5万元以上10万元以下的罚款。如为政府投资项目政府投资资金不到位拖欠农民工工资的，有关主管部门将责令其限期足额拨付所拖欠的资金；逾期不拨付的，将采取约谈、通报措施；情节严重的，还将给予有关责任人员处分。

经检索，多地对上述处罚规则出台了相应实施规定。本文选取了10个地区关于“建设单位未按约定及时足额向农民工工资专用账户拨付工程款中的人工费用”这一违法行为逾期不改正后的处罚裁量规则，以该等规则为例（具体情况如附件所示）进行分析。

经比较可知，其一，各地存在由不同主管部门负责实施行政处罚的情况，如广东省、江苏省由住房和城乡建设部门负责实施，北京市、天津市等8个地区由人力资源与社会保障部门负责实施。

其二，各地裁量规则就逾期不改正情形下的具体处罚规则不完全相同：

首先，划分处罚档次的裁量因素不同。如北京市、天津市以拖欠工资时间作为划分因素，广东省、江苏省、内蒙古自治区以涉及人数多少作为划分因素，河南省、湖北省、吉林省则以拖欠工资数额或者比例、涉及人数多少划分处罚档次，浙江省、四川省以违法行为次数、是否积极配合主管部门调查等多种因素划分处罚档次。其次，即使是采用同一裁量因素，各地对档次数量设置、各裁量因素的具体划分节点也不尽相同，如北京市与天津市均以拖欠工资的时间作为划分因素，但北京市分为三个档次，且以2个月、5个月作为划分节点，而天津市则是分为四个档次，以1个月、2个月、3个月作为划分节点。最后，即使设置的档次数量相同，各地对各档次处罚限额的设置也存在差异。就“责令项目停工”而言，北京市对责令停工期限设置为2天至15天，而其他省份则无该等限制；就罚款数额而言，如四川省与浙江省对罚款数额均设置了三个档次，四川省设置的罚款数额档次分别为5万元-6万元、6万元-8万元、8万元-10万元；而浙江省设置的罚款档次分别为5万元-6.67万元、6.67万元-8.33万元、8.33万元-10万元。

因此，虽然《保障农民工工资支付条例》等国家层面规范明确了建设单位未履行农民工工资支付保障义务时可能面临的行政责任，但鉴于各地裁量标准并不相同，即使是在同种违法行为、相同违法情形下，不同省份、不同地区的建设单位所可能承担的行政责任也并不完全一致。

根据《保障农民工工资支付条例》第二十九条第二款之规定，如因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位须以未结清的工程款为限承担被拖欠农民工工资的“先行垫付责任”。根据《保障农民工工资支付条例》第三十六条第一款、第三十七条之规定，如工程建设项目违反国土空间规划、工程建设等法律法规或者建设单位将建设工程发包给个人、不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，建设单位须承担“清偿责任”。据此，建设单位可能承担的民事责任包括“先行垫付责任”、“清偿责任”。

《保障农民工工资支付条例》规定的建设单位的“清偿责任”较“先行垫付责任”更为严苛。从法理上来说，建设单位承担上述两种责任时所涉行为的性质并不相同，违反法律法规禁止性规定的行为通常较违反合同约定的行为性质更为恶劣，可能产生更为严重的法律后果，行为主体通常也将承担更为严苛的责任。在“因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的”情形下，建设单位原本应将应付工程款支付给有关施工单位，再由有关施工单位将农民工工资支付给农民工，即建设单位并非直接支付农民工工资的主体，而是承担因未向有关施工单位结清工程款导致有关施工单位欠付农民工工资的法律责任。而在建设单位违反法律法规禁止性规定时，虽然建设单位与农民工并不具有直接雇佣关系，立法仍强令建设单位清偿农民工工资，且清偿范围不受“未结清的工程款范围”限制，即直接承担农民工工资支付义务的主体包括建设单位，但立法并未限制建设单位清偿后的追偿权，也并不影响施工单位基于《中华人民共和国劳动法》等法律法规承担农民工工资的支付义务。因此，建设单位承担的“清偿责任”明显严格于“先行垫付责任”，《保障农民工工资支付条例（释义四）》对本条例第三十六条第一款中规定的“清偿责任”进行解释时对此也予以明确[1]。

在司法实践中，法院一般认为“先行垫付责任”并不要求建设单位承担连带责任，但多数法院认为“清偿责任”是指建设单位承担连带清偿责任。如在（2021）陕03民终1005号案件中，陕西省宝鸡市中级人民法院认为，根据《保障农民工工资支付条例》第二十九条之规定，建设单位在未结清的工程款范围内承担责任，宜兴市建工建筑安装有限责任公司（以下简称“宜兴建筑公司”）与宝鸡新城万博房地产开发有限公司（以下简称“新城万博公司”）虽未结算，但新城万博公司协助人民法院对宜兴建筑公司向案外人支付的债务数额达22365241元，该金额远远大于本案欠付工资款数额，因此，新城万博公司在林少彬、宜兴建筑公司不能清偿部分应承担垫付责任，对于其垫付超出部分可在与宜兴建筑公司的结算中予以扣减，新城万博公司不承担连带责任的上诉理由成立。在（2021）闽02民终2065号案件中，厦门市中级人民法院认为，童安结、厦门将军桥建筑有限公司（以下简称“将军桥公司”）均不具备案涉工程的施工资质，且案涉工程未取得施工许可证，违反了工程建设的相关法律法规，厦门好贝比儿童用品有限公司（以下简称“好贝比公司”）作为建设单位和发包单位，应对因此所拖欠陈炼的劳务报酬承担清偿义务。鉴于童安结是雇主，根据合同的相对性，其依法应对陈炼的劳务报酬承担支付责任，将军桥公司、好贝比公司依《保障农民工工资支付条例》的相关规定所负清偿义务应为对童安结的支付责任承担连带责任。

另外，笔者还注意到，部分法院还认为，建设单位是否与施工单位、个人之间竣工结算、是否结清工程款，均不影响“清偿责任”的承担。如在（2023）粤03民终2319-2327号案件中，深圳市中级人民法院认为，研某公司作为建设单位，将涉案工程项目发包给张某明，九名被上诉人应得的劳务报酬已由张某明两次确认，研某公司与张某明合同是否履行完毕，涉案工程项目是否验收结算，均不影响九名被上诉人依法主张劳务报酬，研某公司应就张某明对九名被上诉人的支付劳务报酬的涉案债务承担连带清偿责任。在（2021）苏0804民初2689号案件中，淮安市淮阴区人民法院认为，根据《保障农民工工资支付条例》第三十六条规定，江苏长淮实业有限公司将工程违法发包给不具备施工资质和用工主体资格的被告顾登军，导致拖欠农民工工资，其作为建设单位应承担清偿责任，至于其是否与被告顾登军已结清工程款，按照上述规定，均不影响其责任的承担。在（2021）鄂1121民初352号案件中，团风县人民法院认为，根据《保障农民工工资支付条例》的规定，确保建设领域农民工工资及时支付到位是建设单位的法定义务，建设单位将建设工程发包给个人或不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位清偿，故被告黄冈新泰纺织服装有限公司是否结清被告孙某某的工程款，不影响其应当对拖欠原告的工资承担清偿责任，其抗辩理由不予采纳。

（一）财产披露风险

从现行规定来看，拖欠农民工工资的建设单位将可能面临财产披露的风险，如广东省高级人民法院发布的《关于规范利用网络执行查控系统办理诉讼财产保全案件的通知》（2024年）第一条第一项明确规定“追索农民工工资案件中的申请保全人向法院申请通过网络执行查控系统查询被保全人财产的，人民法院应当准许”。

（二）社会信用降低及其他运营风险

根据《保障农民工工资支付条例》第四十九条、第五十九条之规定，建设单位未依法提供工程款支付担保或者政府投资项目拖欠工程款，导致拖欠农民工工资的，县级以上地方人民政府将限制其新建项目，并记入信用记录，纳入国家信用信息系统进行公示。

除此以外，一些地方就建设单位可能承担的其他责任也出台了相应规定，如上海市住房和城乡建设管理委员会发布的《关于进一步完善本市建筑工程拖欠农民工工资管理工作的通知》规定“因违法发包、转包、分包、挂靠、恶意拖欠工程款等行为，导致农民工工资纠纷的，且处置不及时的”相关企业应当列入拖欠农民工工资“黑名单”，对被列入“黑名单”的责任企业，将采取信用惩戒措施。《江阴市住房城乡建设领域失信联合惩戒、重点关注对象名单管理暂行办法》规定，“建设单位、施工单位未按合同约定支付工程款或拖欠劳务工资造成集体上访或极端讨薪事件，负有主要责任”，且情节严重或社会影响较大的，将列入失信联合惩戒对象名单，有关部门、组织、机构可以采取从严审核行政许可审批项目、从严控制施工许可证发放、限制新增项目审批和核准、限制参与有关公共资源交易活动、实施市场和行业禁入措施、撤销荣誉称号、取消参加评先评优资格等措施。

因此，建设单位未能履行现行法律法规规定的农民工工资支付保障义务的，不仅其社会信用评价将有所降低，其在新建项目批准、施工许可证发放、参与公共资源交易活动、市场准入、荣誉资格等运营管理方面也可能将受到影响。

注释：

[1] 在《保障农民工工资支付条例（释义四）》中，对本条例第三十六条第一款中规定的“清偿责任”中明确：考虑到在此建设单位违法发包等情况下发生的拖欠工资问题是由建设单位直接违法行为所导致，建设单位理应承担比先行清偿更为严格的责任；本条规定此种情形下的农民工工资清偿责任由违法发包或违法分包的建设单位直接承担，这里的清偿责任与《条例》第三十条中的先行清偿责任有所区别。