（一）法律规定

《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第五百一十条规定：“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同相关条款或者交易习惯确定。”

《民法典》第五百一十一条规定：“当事人就有关合同内容约定不明确，依据前条规定仍不能确定的，适用下列规定：

（一）质量要求不明确的，按照强制性国家标准履行；没有强制性国家标准的，按照推荐性国家标准履行；没有推荐性国家标准的，按照行业标准履行；没有国家标准、行业标准的，按照通常标准或者符合合同目的的特定标准履行。

（二）价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，依照规定履行。

（三）履行地点不明确，给付货币的，在接受货币一方所在地履行；交付不动产的，在不动产所在地履行；其他标的，在履行义务一方所在地履行。

（四）履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时请求履行，但是应当给对方必要的准备时间。

（五）履行方式不明确的，按照有利于实现合同目的的方式履行。

（六）履行费用的负担不明确的，由履行义务一方负担；因债权人原因增加的履行费用，由债权人负担。”

（二）司法解释

《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(一)》第十九条规定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。

因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。

建设工程施工合同有效，但建设工程经竣工验收不合格的，依照民法典第五百七十七条规定处理。”

（三）政策参考

住建部《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T50500-2024）第2.0.30条规定：“新增工程 extra work 发包人指示并获得承包人接受的、不属于合同约定工程范围及(或)其完工交付要求范围的永久工程。”

【裁判要旨】如工程变更超出合同工程承包范围，属于新增工程的，般认为其措施费不包含在合同总价内，故原则上应相应调整措施费，合同明确约定新增工程措施费不予调整的除外。

【案例一】信息产业电子第十一设计研究院科技工程股份有限公司、青岛同益建筑劳务有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书

【审理法院】山东省青岛市中级人民法院

【案号】（2020）鲁02民终1002号

【案情简介】十一科技公司与同益劳务公司签订了《建设工程施工分包合同》，约定同益劳务公司承包十一科技公司发包的某项目所有土建工程（除桩基、道路、护坡、绿化、厂内围墙外）的施工，承包方式为土建工程材料采购、施工劳务总承包，承包范围为图纸范围内所有土建工程施工工作，包括但不限于清单内所有内容，承包价格即合同总价包括甲方提供图纸范围内所有土建工程施工，除建设单位批准的设计变更、工程签证外，合同总价均不得调整。合同第23.2款约定：“本工程总价包含安全文明施工费、临时设施等所有措施费及施工用水用电等费用。本工程安全文明施工费、临时设施、措施费包干，即使发生变更，也不再调整”。一审中，同益劳务公司提交5份图纸会审等结算资料及工程结算书用以争议存在图纸变更及项目工程外增量工程，十一科技公司认为同益劳务公司提交的5份会审图纸无任何单位和人员签字而不认可，双方就是否发生图纸变更、项目工程外增加工程量等产生争议。一审法院依申请对涉案工程新增、变更土建部分工程造价进行鉴定。

【裁判观点】一审法院认为，合同虽约定案涉工程固定总价包干，除设计变更、工程签证外不得调整，但因合同系按一版图纸总价包干，而实际施工基本按第二版图纸，而二版图纸存在增量施工内容，且该工程竣工验收通过，表明对一版图纸的变更已被建设单位认可；而发生增量工程是否调整规费、措施费，案涉合同并无明确约定，因此鉴定意见将增量工程规费、措施费计入造价并无不当。二审法院进一步指出，根据双方合同约定，双方就合同固定总价范围内工程的措施费、安全文明施工费不因变更而调整达成了一致，但并未约定合同外追加工程的措施费不予计取，发包人据此主张合同外工程的措施费、安全文明施工费已包含在合同固定总价内缺乏依据。

【案例二】重庆建工第四建设有限责任公司与武隆区中医院建设工程合同纠纷一审民事判决书

【审理法院】重庆市武隆区人民法院

【案号】（2021）渝0156民初2288号

【案情简介】被告武隆中医院与原告建工四建签订了《施工合同》，约定武隆中医院将案涉项目发包给建工四建施工，该合同明确载明措施费不作调整。后在案涉项目结算审核过程中，双方就工程价款存在争议。诉至法院后，法院依申请委托鉴定机构对所涉争议工程造价及组织措施费进行鉴定。鉴定机构针对争议签证中技术措施费是否计算的问题出具确定性意见，认为按照合同范围区分，合同内部分措施费不予变更，合同外部分措施费按实计算；针对组织措施费出具选择性意见，即按施工合同约定措施项目不作调整的约定不计入工程款，或因竣工图与施工图不一致，为准确反映案涉工程实际发生的组织措施费按实计算整个项目的组织措施费。

【裁判观点】法院认为，针对争议签证中技术措施费是否计算的问题，尽管案涉合同明确载明措施费不作调整，该约定仅限于合同约定的施工内容，而存在新增工程时，因其并未约定存在合同外新增工程时亦不予调整，因此针对合同范围外新增工程量应按实计算措施费，针对合同范围内工程则不予调整措施费；针对组织措施费是否另行计算的问题，法院认为仍应以是否属于合同范围内工程量予以确认，因鉴定机构并未确认其属于合同施工范围外的新增工程，系原告未能举证证明该费用属于合同施工范围之外新增工程量，其应承担举证不能的后果，故法院按合同约定对该笔费用不予计取。

【案例三】中煤科工集团武汉设计研究院有限公司中汉岩土工程分公司与玉溪世纪乐地投资有限公司建设工程施工合同纠纷一审民事判决书

【审理法院】云南省玉溪市中级人民法院

【案号】(2017)云04民初7号

【案情简介】中煤公司作为承包人与发包人世纪公司签订了《建设工程施工合同》，约定由中煤公司承建案涉深基坑支护工程，合同价格形式为固定总价包干。合同专用条款51.1款约定了风险范围外合同价款调整方式，包括图纸范围内工程量增减、新增工程项目等；合同专用条款55.2款约定了合同价格调整方式，即除工程量变更外不因任何其他原因调整合同总价，并明确约定安全文明施工及其他措施费已综合考虑在中标清单单价内，无论施工过程中发生何种变化措施费用都不予调整。案涉工程经各方竣工验收合格并交接后，双方对案涉工程造价存在争议，案件审理过程中，法院依申请委托司法鉴定中心对案涉工程合同外增加工程量、合同内增减工程量价款进行鉴定。司法鉴定中心接受委托出具鉴定意见，其中合同外增加工程量价款的鉴定意见中未包含增加围挡的工程款，中煤公司提出异议。

【裁判观点】在案涉合同对合同范围内工程量变更、合同范围外新增工程价款的调整均作出明确约定的前提下，案涉合同约定措施费无论发生何种变化均不予调整，是包括了合同外新增工程的情形的。对于中煤公司提出鉴定意见中合同范围外的增量工程价款中未对增加围挡的工程款予以计量显属不当的问题，法院审查认为，现场围挡属于安全文明施工措施项目类别，而参照双方合同约定，安全文明施工措施费及其他措施费已综合考虑在中标清单单价内，无论发生何种变化均不予调整，故中煤公司该项异议不能成立，法院依法不予采纳。

【裁判要旨】合同约定措施费包干的，发生合同范围内工程变更时，原则上措施费不予调整。

【案例四】上海海怡建设（集团）有限公司与上海江桥万达广场商业管理有限公司、上海嘉定万达投资有限公司建设工程施工合同纠纷一审民事判决书

【审理法院】上海市嘉定区人民法院

【案号】（2020）沪0114民初3801号

【案情简介】万达公司与海怡公司签订《工程改造施工合同》，约定万达公司将案涉工程交与海怡公司施工，承包方式为乙方全包，合同签订后工程量清单中的措施项目费用固定包死，不论甲方发布的任何变更，只要没有导致相应施工方案或施工组织设计发生实质性变化，措施项目价格或取费标准不得调增。案涉工程完工验收合格并交付使用后，双方未能就结算金额达成一致，诉至法院。

【裁判观点】审理中，法院依申请委托咨询公司对案涉工程进行造价鉴定。咨询公司出具鉴定意见，将围挡制安、拆除措施费增加部分列为争议部分造价。法院认为，根据合同约定，措施项目费用固定包死，海怡公司主张措施费应据实调整的意见缺乏依据，故法院不予采信，案涉工程的措施费不应另行计算。

【案例五】杭州观澜建筑装饰工程有限公司、浙江富华建设有限公司等建设工程施工合同纠纷一审民事判决书

【审理法院】浙江省龙泉市人民法院

【案号】(2021)浙1181民初1578号

【案情简介】博思公司为案涉项目建设单位，富华公司为案涉项目总包单位，2018年博思公司就案涉项目分包工程向观澜公司询标，观澜公司签署询标纪要且同意该询标纪要系合同补充、与合同具有同等法律效力。后经评标，观澜公司中标，富华公司作为发包人与观澜公司签订《分包合同》。询标纪要中，观澜公司承诺本工程实行综合单价，该综合单价即为全费用单价，结算时，工程量按实调整，其余不做调整；措施费费用及其它项目费用(如有)单列，其中项目措施费及其它项目费用(如有)为一次性包干，不做调整。《分包合同》专用条款第三条约定，综合单价固定，项目措施费及其它项目费用为一次性包干。观澜公司因就案涉分包工程结算与富华公司不能达成一致，诉至法院后，法院依申请对案涉分包工程造价进行鉴定，委托咨询公司作出鉴定报告。鉴定报告特别说明，鉴定结论未考虑施工签证单或技术联系单的工程内容所涉及措施费用。

【裁判观点】关于税金、措施费争议，询标纪要已明确案涉分包工程实行综合单价，措施费费用及其他项目费用一次性包干，不作调整。《分包合同》专用条款亦载明综合单价按报价一次性包干，不因市场变化而变化。基于前述约定，法院认为案涉分包合同不因工程量调整而增加措施费用。

【案例六】冠林电子有限公司与上海恒成置业发展有限公司、上海建工一建集团有限公司建设工程合同纠纷一审民事判决书

【审理法院】上海市静安区人民法院

【案号】(2018)沪0106民初21705号

【案情简介】恒城置业为案涉项目发包人，建工一建为案涉项目总承包人，恒城置业向冠林电子就案涉工程发出《中标通知书》，该通知书载明案涉工程为总价包干合同，合同价款已包括为完成案涉工程所需一切费用，该通知书附件三合同价款组成明细中明确约定工程基本措施费用为本合同一项固定费用，无论实物工程量是否变化均不能更改。该通知书并载明其发出而导致发包人与分包人产生或可能产生的合同关系在总承包人与分包人签署相应分包合同后自动失效。后冠林电子与建工一建就案涉工程签订《分包合同》，《分包合同》载明合同属总价包干性质，即合同价款亦包括为按合同要求完成工程所需之一切费用，除合同条款另有说明外，合同价款不得以任何方法调整或变更。施工过程中发生工程量增加，双方就增加工程量需增补相应费用签署补充协议，后在结算过程中，各方就工程款结算事宜未能达成一致，遂诉至法院。

【裁判观点】关于冠林电子在诉讼过程中要求被告支付措施费的请求，法院认为，其一，冠林电子自行按增加工程款比例测算措施费的计算方式缺乏依据；其二，根据冠林电子在《中标通知书》中的承诺，工程基本措施费用为合同中的固定费用，无论实物工程量是否变化，该费用不能更改。冠林电子须全部承包在工程基本措施项目所投价款的风险，不论实际情况与其估计有多大出入，亦不论因设计变更引致工程量增减，该价款一律不予调整。即冠林电子在投标系争工程之初，已预见到工程量可能发生增减的情况，仍承诺措施费包干使用，不予调整；其三，即便因工程量变更确需增加措施费，措施费作为工程基本的措施项目，冠林电子应在施工过程中及时向相关单位进行申报以便现场核定是否需增加措施费，但冠林电子在实际施工过程中已对施工过程中变更费用的总价进行了申报的前提下，并未在该过程中单独提出增加措施费要求，综合上述原因，法院认为冠林电子要求增加措施费的诉讼请求缺乏事实和法律依据。

【裁判要旨】合同虽约定措施费包干，但实际施工过程中发生设计变更且发包人已对增加的措施费用出具签证的，对签证等相关证明资料载明的措施费应当记取。

【案例七】无锡天盛置业有限公司与无锡群力钢件有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书

【审理法院】江苏省无锡市中级人民法院

【案号】(2020)苏02民终1640号

【案情简介】天盛公司、群力公司及案涉工程项目总承包人签订了案涉《钢结构工程合同文件》，合同载明工程承包方式为包工包料、固定总价、图纸及现场状况总价包干，并约定合同价款已包含完成本工程所必需的措施费用，不论实施过程中因任何原因导致的施工组织设计或施工方案的调整，均不再调整措施费用。案涉工程施工过程中发生大量设计变更，竣工验收后，双方就案涉工程总造价产生争议。一审法院委托造价鉴定机构对案涉工程造价进行鉴定，双方对鉴定报告中部分签证造价存在争议，包括根据签证确定的安全措施费、独立检测费、运输费等。

【裁判观点】针对签证造价中安全措施费等的争议问题，一审法院认为，虽然合同约定措施费包干，但是前述争议造价费用均有天盛公司成本合约部副经理在签证上签字确认，该员工虽非合同约定天盛公司现场负责人，但其所属部门为合同约定工程进度款复核部门以及签证单最终审核人，该员工亦在多张签证最终审核人处签字，应当认定其作出的意思表示对天盛公司有效。二审法院进一步指出，该员工作为天盛公司成本合约部负责人在签证单上签字确认，系代表天盛公司履行职务行为，而天盛公司通过签证方式增加措施费，是对合同约定的部分变更，符合行业习惯及公平原则，因此争议措施费应当予以计取。

【案例八】盛景国信（北京）生态园林有限公司、山东盛华建设工程有限公司建设工程施工合同纠纷民事二审民事判决书

【审理法院】山东省淄博市中级人民法院

【案号】(2021)鲁03民终4399号

【案情简介】被告国信公司承接案涉建设项目后，将案涉建设项目一区工程进行分包。招标过程中，国信公司向原告盛华公司发出投标邀请书，载明本工程采用固定综合单价计价方式，除合同规定可调部分均不予调整，并要求措施项目费用为固定金额、包干使用，无论实际情况与投标人的估计有多大出入、是否发生洽商变更一律不予调整。经招投标，盛华公司中标并与国信公司签订《施工合同》，载明合同价款中已涵盖盛华公司为完成本工程的措施费。根据在案证据，案涉工程已竣工验收并移交建设单位，但尚未结算。一审过程中，双方均同意通过鉴定确定案涉工程造价，一审法院依申请委托鉴定机构出具造价鉴定意见书，鉴定意见书中就争议签证工程造价作出选择性意见，意见一为按招标文件及合同条款措施费包干的约定对签证所涉及的实际工作内容不予计取，意见二为按甲乙双方签字盖章确认的签证工程量计入结算。

【裁判观点】法院认为，虽然招标文件商务要求及合同均已明确约定案涉工程措施费包干使用，无论是否发生变更等一律不予调整，但施工签证所涉内容或应总包要求，或业主、监理同意，或变更设计而产生，其他的则不包含在合同所列举的措施费中，双方以签证形式进行确认，而对于报价之内的措施费上诉人国信公司却均未再单独给被上诉人盛华公司出具签证。施工签证所涉措施费用如不计取亦有违公平原则，故一审法院采信将该签证工程量鉴定金额1795289.19元计入结算，并无不当。

【裁判要旨】合同约定措施费包干，但在工程变更导致措施项目内容发生较大变化时情况下，法院基于公平原则亦可能调整措施费。

【案例九】四川轮胎橡胶（集团）股份有限公司、中国核工业二四建设有限公司建设工程合同纠纷民事二审民事判决书

【审理法院】四川省成都市中级人民法院

【案号】(2021)川01民终17736号

【案情简介】承包人于2013年10月30日通过公开招投标中标发包人案涉项目的承建资格，双方于2013年11月9日就案涉项目签订了《施工合同》，《施工合同》约定：“施工措施费包干，措施项目费已由承包人根据招标文件的相关要求和工作实际综合考虑计取，由其包干使用，结算时不因设计变更或工程量的变化而调整。”施工过程中发包人对工程屋面檩条安装进行设计变更，由明檩变更为暗檩，在安装暗檩施工时，采用了满堂移动脚手架的措施，由此产生的措施费经法院委托某工程咨询有限公司鉴定后确定为699970.21元。

【裁判观点】就承包人要求由发包人承担因发包人设计变更将屋面檩条安装由明檩变更为暗檩的措施费的问题，一审法院认为，双方签订合同中虽约定该工程措施费包干，但该设计变更导致新产生的满堂移动脚手架措施费较高，且在合同签订之时无法预见该措施费，故该措施费应当单独计算。二审法院进一步指出，在工程发生设计变更，导致承包人配合工程施工所必须进行的措施项目内容发生较大变化的情况下，一味强调“包干"而不予调整可能对当事人的民事权利义务造成实质的不公平，因此一审法院对前述措施费予以支持并无不当。

【案例十】汕头市建筑工程总公司诉珠海招商房地产有限公司建设工程施工合同纠纷一审民事判决书

【审理法院】四川省成都市中级人民法院

【案号】(2021)川01民终17736号

【案情简介】2011年9月被告以邀标形式对案涉工程重新进行招标，招标文件中载明模拟图纸工程量清单部分单价包干，待中标后完成图纸工程量核对实行图纸总价包干，总包措施费以整个项目为报价基础，实行项目总价包干，模拟清单部分按模拟清单范围进行单价包干。原告中标后双方签订《施工合同》，合同约定除模板外的所有安全文明施工措施费均归入《报价汇总表》措施费包干项目中实行总价大包干，结算不做调整。争议过程中，原告主张在投标报价时完全根据被告提供的模拟项目工程量清单内的工程量及有关法规进行投标报价，不包含模拟项目工程量清单外的项目，故被告应支付模拟项目工程量清单外项目措施费。法院委托造价鉴定机构进行鉴定，鉴定机构出具鉴定报告载明，模拟工程量清单外措施费按系数取费部分为3517531.28元。

【裁判观点】关于案涉《施工合同》中“除模板外的所有措施费实行总价包干”的约定，原告认为应理解为仅是模拟清单内的工程包干，不应包含模拟清单外工程；被告认为是全部工程包干，包含模拟清单外工程。法院认为，诚如鉴定报告中的陈述“模拟清单中仅提供了部分清单，不是全部工程的模拟清单，根据图纸核实，模拟清单外部分的措施项目费均未报价，且该模拟清单由被告提供，原告实际施工中又确实需要发生该费用”，原告依据被告的模拟清单而计算出合同中约定的包干措施费，对于清单外的部分措施费，在签订合同时，原告是无法确定和报价的，故从双方在合同签订时的本意来看，措施费包干应是仅依据模拟清单内工程而计算，并不能包含模拟清单外的工程。故该条款理解为模拟清单内工程措施费包干更符合双方签订合同时的本意，亦更符合公平原则，因此法院对原告主张的模拟项目工程量清单外措施费予以支持。

根据上述案例可知，关于发生工程变更后措施费是否增加的争议问题，法院主要有以下裁判思路：

（一）如工程变更超出合同工程承包范围，属于新增工程的，一般认为其措施费不包含合同总价内，故原则上应相应调整措施费，合同明确约定新增工程措施费不予调整的除外。

（二）对于不属于新增工程的工程变更，法院原则上遵循合同关于措施费包干的约定，对增加措施费的主张不予支持，但存在如下两种例外情形：

1.合同约定措施费包干，但实际施工过程中发包人对工程变更增加措施费用出具签证或其他确认资料的，一般应相应调整措施费。

2.工程变更导致措施项目内容发生较大变化等情况下，法院可能会基于公平原则考量对措施费进行调整。

结合上述案例分析，发承包双方在工程实践中应关注如下问题：

1.对于承包人而言，在工程合同约定措施费包干、但发包人下发工程变更导致措施费成本增加的情况下，承包人应在工程施工过程中按合同约定的工程变更价款确认流程及时向发包人提出增加措施费请求，并尽量取得签证等发包人签署确认的单证。

2.对于发包人而言，可以根据工程项目的实际情况，考虑在合同中明确作出发生新增工程时措施费亦不予调整的约定。另外，在工程施工过程中，如经审核认为工程变更并不涉及措施项目或措施成本的增加，应避免对承包人关于变更项目措施费的主张下发签证或作出其他签署确认。